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2017年1月19日《社科报》刊发地方志文章《亟待确立方志法治观》

2017/2/10 10:33:48

  亟待确立方志法治观

  国家行政学院        张晨

 

  转变方志治理格局

  在方志法制建设时期,地方志法律规范数量的增加和覆盖面的扩大是主要特征,各地的地方志行政法规正在经历从无到有的过程,地方志行政法规的制定施行确立了地方志工作的法律地位和法律属性。在方志法治建设阶段,地方各级政府是开展地方志工作的主体,其地方志部门是地方志工作的执行机关和承担主体。当任何组织、个人破坏地方志资源、影响地方志工作时,作为法律主体或承担主体地位的政府及地方志部门必须依法履行职责,严密保护地方志资源,切实维护开展地方志工作的良好环境和优势资源。

  地方志工作纳入法律规范体系,成为法律规范所重视和调整的社会关系和社会领域,这与日益发展的方志实践密不可分。地方志工作法治化,要经过“方志法制”和“方志法治”两个阶段。具体而言,“方志法制”建设包括地方志法律制度和地方志工作内部规章制度两个方面的内容,一方面是以《地方志工作条例》为根本、以各地地方志行政法规为基础建构的地方志法律规范体系,另一方面是根据地方志工作实际和地方志发展需要制定的行业性、专业性、领域性的地方志系统的内部规章制度,比如第二轮修志的“24条”(《关于第二轮地方志书编纂的若干意见》)和规定志书质量的“50条”(《地方志书质量规定》)等。这是地方志工作法治化的初级阶段,同时也是地方志工作法治化的基础性内涵。在“方志法治”建设阶段,地方志工作被赋予了更多内涵,这既是机会,也是挑战,同时是新时期地方志工作的跨越和提升阶段。

  转变方志治理能力

  编修地方志是一种专业技术工作。国家对于地方志工作的管理和调控是指导定位,即对地方志编修专业技术工作的“指导”。所以,在认识上,通常认为“依法修志”是地方志工作法治化的主要内涵。而现实工作中,国家层面对于地方志工作的“指导”显然不会局限于此,它更深刻的定位应当是“领导”而非指导。以此为视角转换,我们发现,“依法治志”的地方志工作法治观亟待确立。从性质和内容上说,“依法治志”是对“依法修志”的超越和完善。传统上,地方志工作把“志(三级志书)、库(数据库)、馆(方志馆)、鉴(年鉴)、用(服务开发)、刊(方志期刊)、网(地情网站)、会(地方志学会)、研(理论研究)”作为全部内容,而在方志实践发展过程中,还出现了除上述九个方面以外的工作内容,比如地情课题调研、地方城市文化形象宣传、地方党委政府决策咨询以及相关党刊、政刊、内参方面的信息编写等。所以,从地方志实践角度看,“依法治志”更能体现社会主义新方志事业的发展规律和国家社会主义文化体制的定位。从编修方面的业务管理(“依法修志”)到新方志事业的体制管理(“依法治志”),既是国家层面地方志工作着力点的转移,也是地方志工作法治化发展的历史趋势和时代发展的必然要求。“依法治志”的内涵是地方志工作在“方志法治”阶段的主要内容和发展特征。

  方志治理现代化

  在“治志”视域下,如何创建符合社会主义新方志事业发展规律和适应当前地方志工作实践发展的治志体制,是一个宏观的顶层设计问题,我们借以探讨地方志工作法治化的几个重要内容,来阐述高级阶段即“方志法治”阶段的价值内涵。

  一是方志检查。方志检查,又称方志监督检查,是指地方志系统内部进行的地方志工作监督检查,它无需经过受检查单位或个人的允许,是一种行政权力保障实施的监督检查活动。方志编修指导工作更强调“共识”,是对方志编修专业技术业务的指导性工作;方志监督检查工作更强调“行政命令”,是对方志事业管理的领导性工作。从“指导”到“领导”,从“依法修志”到“依法治志”,真实反映了新时期地方志编修工作和地方志事业管理工作的高度融合与统一。方志检查工作常态化,正是“方志法治”和“依法治志”的应有之义。

  二是方志执法。方志执法,又称方志行政执法,是方志部门行政权力在方志日常工作过程中的运用。方志部门中具有行政执法权的工作人员,依照行政法规授予权限,或受行政领导的指派或依据相关程序启动方志行政执法活动。方志行政执法作为行政执法的重要组成部分,是国家行政权力运作的结果和政府行政权威的体现。在新时期法治环境下,方志行政执法既要坚持方志实体法原则与方志程序规定相统一,又要尽最大努力做到执法公正、程序透明。以当前方志实践成果来看,方志行政执法实践仍需要“方志法制”不断完善,需要进一步的方志实践成果来推动方志行政执法实践。

  三是方志事业管理。方志事业管理这是“依法治志”和方志治理现代化的核心命题,也是“方志法治”工作的基本立意和主要范畴。地方志工作的长足发展和地方志事业新局面的开创,都要靠科学的方志事业管理体制机制(“治志体制”)。

 

 

  (本文由上海市地方志办公室主办的“2016地方志理论研讨会”支持)

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