首页 --年鉴->--上海年鉴2009->--上海改革开放30年专文->--

上海城市建设和城市管理体制改革30年

2010/2/9 13:37:01

上海城市建设和城市管理体制改革,是上海30年改革开放的重要组成部分。30年间,上海城市建设和城市管理体制改革,大体可分为3个阶段。

从70年代末到80年代末,改革开始探索起步的第一阶段。为发挥各方面力量,重点解决住房紧张、交通拥堵、环境污染严重等市民群众关注的突出问题,上海城建领域实施一系列的改革探索,如建工局实行利润留存包干,市建委向各区县下放房产、市政、环卫、园林、规划、土地、环保等方面部分事权,鼓励社会各方面力量投入出租汽车运营,利用世界银行和国外政府贷款投资基础设施建设和整治环境,实施土地使用权公开出让,等等。这些改革探索,调动政府管理部门、社会、企业等各方面积极性,推动城市建设和城市管理事业的发展。

90年代,改革进入全面突破的第二阶段。按照建立社会主义市场经济体制的目标,围绕上海建设“一个龙头、三个中心”的要求,城建领域管理事权进一步下放,形成市区“两级政府,三级管理”、郊区(县)“三级政府,三级管理”的城市管理新格局;投资多元化、土地批租等为上海大规模城市建设提供资金来源;市政公用行业的市场化改革,提高公交、燃气、供排水、环卫、绿化、公路等公用行业的服务供应能力和水平;住房制度改革和房地产市场培育,促进市民住房问题的逐步解决。90年代一系列重大改革举措,开创上海城市建设和城市管理的新局面。

2000年以后,改革发展到深化完善的第三阶段。抓住政府转变职能的核心,服务实现“四个率先”,建设“四个中心”的大局,城市建设和城市管理体制改革进一步深化。按照精简统一效能的原则,先后完成水务、绿化、环卫(行政执法)、城市交通和建设交通委行政机构调整。政企分开、政事分开、管办分离三位一体综合改革取得突破性进展。成立城市管理行政执法局,上海基本建立市、区、街道三级城管综合执法体系和网络。“12319”城建服务热线的建立,城市网格化管理在市中心城区全面推行,调整完善公交机制和政策,加强住房保障体系建设等,加快“责任政府、服务政府、法治政府”建设的步伐,推动现代化国际大都市建设。

经过30年体制改革的推动,上海城市建设和城市管理取得举世瞩目的成果。枢纽型、功能性、网络化重大基础设施框架基本建立,上海国际航运中心建设取得重大进展,上海港集装箱吞吐量2615万标箱,跻身世界第二;上海航空枢纽加快发展,已有4条机场跑道,年对外发送旅客量2608万人次。轨道交通基本网络加速推进,运营里程达到234公里。630公里高速公路网络、10座黄浦江越江设施等重要交通设施相继建成。三轮三年环保行动计划成效显著,城市污水处理率提高到72%,苏州河和市区中小河道基本消除黑臭,城市水质大为改善;建成国家园林城市,绿化覆盖率达到37.6%,市区人均公共绿地达到12平方米。旧区改造成果显著,市民居住总体改善,市区人均居住面积从1979年的4.5平方米提高到2007年的16.5平方米。市政公用服务供应能力和保障水平大为增强,自来水供应能力增加2倍,燃气供应能力增加3.4倍,公交运营车辆增加3.5倍。城市建设和管理事业大发展,为上海经济社会持续、快速、健康发展奠定重要的基础。

一、城市建设和城市管理体制改革和主要成效

(一)城市管理体制改革

计划经济体制下,上海城市建设和城市管理各项工作处于高度集中和统一的状态。建设管理各项权力大都集中在市级管理部门,未充分发挥区县的积极性和主动性,管理工作难以落实到基层。长期形成的条块分割、多头管理和执法等状况,城市管理中单一使用行政手段,依靠运动式、突击型管理方式等,迫切需要加强城市管理长效机制的建设。

1下放事权,逐步构建特大型城市分级管理构架

为调动区县政府的积极性,1984年,市政府批转《关于调整城市建设若干问题的市、区分工的意见》,1985年,市政府批转《关于市政建设管理体制改革的若干意见》,市建委和相关管理局向各区下放住宅规划、房产、市政、环卫、园林管理等部分事权。1988年以后,相继下放规划、土地、环保及城市综合开发等方面的部分事权,并明确市与区县两级政府在建设管理等方面的职责分工,形成城市分级管理构架的雏形。

1992年和1993年,市建委进一步向区县下放权限。在规划管理方面,各区县政府负责地区和路段的详细规划编制等。固定资产投资管理方面,区县负责3000万元以下项目和利用外资项目的审批。房屋管理方面,区县负责16项业务审批和日常管理业务。土地管理方面,区县审批办理辖区内一定量土地划拨、征用、使用和县域范围集体土地征用、国有土地划拨。建筑业管理方面,在全市统一归口下,区县负责辖区内相关业务管理。环保管理方面,区县对辖区环境保护负责,全面落实年度定量考核目标。在下放管理事权的同时,对区县机构的设置进行相应调整,形成建设领域“两级政府,两级管理”的构架。

按照1996年上海市城区工作会议部署,进一步下放规划、市政设施管理事权,并筹建街道综合执法队伍。城建领域管理体制改革的举措,促进上海市区“两级政府,三级管理”、郊区“三级政府,三级管理”模式的建立。

2不断完善城市管理执法体制,积极推进综合执法

80年代中期,市、区、街道成立整顿“脏、乱、差”的“三整顿办公室”,综合执行城建系统数支专业执法队伍的部分职能,取得一定成效。1993年,借鉴香港地区和一些发达国家“一警多能”实施城市管理的经验,上海探索巡警综合执法,但由于在体制设计、机制运作方面存在缺陷,城市管理多头执法、职能交叉的情况没有根本性转变。在推进建立“两级政府,三级管理”体制、下移管理重心的过程中,1997年,市人大修订《上海市街道办事处条例》,授权在全市100个街道分别组建街道监察队,实施简易程序的综合执法。在此基础上,2000年,上海进一步实施以相对集中区级组织行政处罚权为核心的城市管理综合执法改革。在黄浦区、徐汇区和浦东新区试点的基础上,2004年底在全市范围(除崇明外)推行。城管综合执法以区为单位,归并整合市容环卫、路政、绿化3支区级专业执法队、街道监察队以及特定地区的综合执法队伍,组建统一的区城市管理监察大队,具体实施综合执法。

2005年,上海成立城市管理行政执法局,负责全市城管综合执法工作的统一指导、协调和监督检查,整合原市容监察总队,成立市城管执法总队,隶属市城管执法局,具体负责对区监察大队的业务指导工作。至此,上海城市管理市、区(县)、街道三级比较完整的综合执法体系和网络基本形成。

3适应新形势,不断探索政府管理方式创新

1997年以后,上海城市建设发展进入“建管并举、重在管理”的阶段,上海城建领域开展一系列改革探索。一是探索构建城市管理长效机制,加强工作规划、制度建设和资金投入。1998年市政府批准“城市管理和环境建设三年规划目标”,2000年市政府制定“环境保护和建设三年行动计划”,并滚动实施,至2008年,已实施三轮环保行动计划,取得显著成果。在加强城市管理和环境建设过程中,初步形成依法管理、市场化运作、社会市民参与、科技创新四位一体的城市管理长效机制。二是探索以信息化为突破口,提高现代化城市管理水平。2003年,在全市世博大讨论中形成的“城市管理行动纲要”,提出城市水务、交通、房地、市政道路、市容环境、绿化等十方面信息化建设的目标和任务,至2007年,各项硬件建设阶段性目标基本完成,并在交通信息服务、土地房产交易管理、城市管理热线服务、城市网格化管理等方面取得显著成效。三是探索城市管理网格化。从2005年开始,上海学习借鉴北京市东城区网格化管理经验,利用信息技术手段,建立统一的城市管理数字化平台,形成城市管理中监督和处置相分离的机制。

(二)城建投融资体制改革

计划经济体制下,城市基础设施一直被放在“配套”、“辅助”的地位,市政公用事业被视作“非生产性建设”,城市建设投入严重不足,投资渠道单一,制约城市建设的发展,城市基础设施建设严重滞后于上海经济社会发展的需求。改革城建资金使用管理体制,扩大建设资金来源渠道,成为推动城市建设和管理事业发展的关键。

1改革城建投融资体制,实施举债搞建设

为改革城建资金使用管理体制,1988年,上海成立城市建设基金会,由城建基金会负责上海城市维护和建设资金管理,打破城建资金由财政运作的格局,实行事权与财权的统一,开全国之先例。城建基金会与市财政适当分工,负责分散在各部门的建设和维护资金的管理,包括每年市财政预算内安排的城市建设资金和城市维护资金;各类政策性收费资金,如公路养路费、排水费、黄浦江大桥过桥费等,以及建设系统其他资金,如建工、建材、住宅总公司等企业统筹还贷资金、市财政返回的折旧基金,城建项目投资包干结余上缴等,集中用于建设大项目。但基金会成立并没有解决城建资金靠政府渠道单一投入的问题。

90年代以后,建设资金的来源成为决定建设发展的重要因素。1992年成立上海市城市建设投资总公司,由市政府授权,作为对城市建设和维护资金进行筹措、使用、管理的城市建设专业投资、开发单位,按“自借、自用、自还”原则进行运作。城投总公司成立后,按照市场运作模式筹措并运作城建资金,如发行企业债券。1992年4月,市城投公司受市政府委托,正式发行首期5亿元浦东建设债券;1997年为内环线道路一期工程和沪宁高速公路上海段建设发行市政建设债券等。向国内外金融机构融资借贷,如向世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织贷款,探索实施举债建设的新路子。1999年,市政府成立申通轨道交通投资公司,专门负责轨道交通建设资金的筹措。2001年城投总公司为提高融资能力进行1+3裂变,分别成立水务资产、市政资产和交投公司3家子公司,发挥行业融资功能。2004年,对城投总公司和水务资产、市政资产、交投公司进行重组。同年6月,申通轨道交通投资公司与申通公司地铁建设总公司、地铁营运公司等进行资产重组,成立申通地铁集团公司,改善建设与运营管理的衔接。以城投总公司为代表的一批基础设施投资公司的建立和运行,打破单一财政投资的局面。

2探索多元融资方式,不断开拓新的城建筹资渠道

在举债搞建设的同时,上海积极探索其他多种方式广开建设资金来源渠道。

首先是盘活市政基础设施存量资产。1995年,上海将两桥一隧股权资产转让给外资企业,引进巨额资金投入城市建设。随后又将沪嘉、沪宁高速公路专营权向社会资本出让,引入社会资金投入城市建设。

其次,一些重大设施实行特许经营方式。如大场水厂、越江设施、污水处理、固体废弃物处置、自来水供应、燃气供应等部分设施通过BOT(意为:建设—经营—转让。是私营企业参与基础设施建设,向社会提供公共服务的一种方式)等特许经营方式由国内外企业投资建设和经营管理。

第三,集中开展高速公路建设社会招商。2000年,为解决高速公路网建设发展中资金需求巨大的问题,上海实施高速公路建设社会招商。在政府的统一规划和管理下,采用项目投资主体多元化并实行项目法人责任制的建设和运营模式。通过招商共建成高速公路560公里,吸引资金455亿元。

第四,探索非债务融资筹措城市建设资金。浦东大众、浦东强生、大众出租、凌桥股份、原水股份和巴士实业等6家股份制企业,累计原始股本金总额达9.9亿元,通过溢价发行股票和增资配股,筹措大量资金。

3发挥土地级差效益,筹集建设资金

1986年11月,上海对外商投资企业开征土地使用费,在土地有偿使用方面跨出历史性第一步。随后,制定《上海市土地使用权有偿转让办法》及一系列相关政策法规。1988年3月22日,用国际招标的形式实施虹桥经济技术开发区26号地块50年使用权的拍卖,由此拉开上海市土地使用权有偿出让的序幕。

1993年6月28日,市政府同意《市建委关于继续简政放权,完善土地批租两级管理的请示》,明确浦东新区和远郊六区县土地出让金除5%缴中央财政部分外,全部留有关区县政府;中心城10个区和近郊3个区(宝山、嘉定、闵行)土地出让金市得15%、区留85%,用于批租土地的动拆迁、市政配套和区、县范围内的基础设施建设和土地开发。之后,上海进一步对土地出让金用途作出规定,明确市得部分提取轨道交通建设资金,60%由城投总公司统筹用于基础设施建设等。通过城建投融资改革,大大拓宽城市建设的资金来源,1991—2007年,上海共投入城市建设资金约2万亿元。

(三)市政公用行业管理体制改革

计划经济体制下,市政公用事业被视为福利事业,价格基本不受供求关系和成本变动的影响;政府既是企业的监管者,又是企业的投资人和经营者;扩大再生产靠国家投资,简单再生产靠财政补贴。由此引发一系列问题:一是行业发展滞后,供需矛盾突出。如自来水,每到夏季用水高峰都要实行强制性的工业让水方案,煤气普及率仅为28.4%,市区人均公共绿地面积只有0.47平方米。“乘车难,出行难”问题到90年代初还仍然是全社会关注的热点民生话题。二是企业经营亏损严重,财政负担沉重。至1995年,煤气、自来水、公共交通3个行业的财政补贴超过24亿元,上海地方财政不堪重负。三是实行垄断经营,服务质量低下。上海公交总公司、上海自来水公司、上海煤气公司垄断上海市地面公共交通客运、中心城区供水和供气,服务态度、服务质量难以满足群众的需求。因此,改革市政公用事业的管理体制和机制成为城建领域的重要工作。

1推动公共交通改革,明确公交优先发展战略

为缓解市民“叫车难”的问题,早在1979年,上海就允许各种性质的出租汽车公司成立,随着一批新的出租汽车公司成立,国营“上海出租汽车公司”独家经营的局面被打破,并在公共汽电车中逐步推广。80年代,上海依靠社会力量办起一系列专线车,一定程度上提高公共汽车的服务能力。

1996年,为从根本上改变公共交通垄断经营局面,公交行业进行“体制、机制、票制”三位一体改革。一是改革公交票制,取消月票。二是改革财政补贴机制,核心是改暗补为明补,促进企业进入市场。三是改革管理体制,撤销上海公交总公司,其下辖的13个营运单位全部实行独立核算,自主经营。同时,成立客运管理处,强化行业管理;组建公交控股公司,实施资产管理。2002年,公交实施新一轮改革,进一步理顺公交新老公司体制,理顺公交场站关系,推进公交企业整合,形成适度竞争格局。2005年城市交通局不再直接管理公交企业,公交企业行政归口国资管理部门。市城市交通局归并出租汽车管理处、公共交通管理处、轨道交通管理处,成立城市交通管理处统一进行行业监管。2006年,市区和郊区实行差别化政策,下放郊区运政管理权限,促进郊区公共交通事业的发展。

在改革公交总公司体制的同时,上海还不断推动其他公共交通事业的改革和发展。1999年,市政府成立申通轨道交通投资公司,至2004年,经过整合重组,成立申通地铁集团公司,统一实施轨道交通投资、建设和运营,市城市交通局加强行业监管,有效推动轨道交通建设的步伐。至2007年底,已有8条线路、234公里投入运营,日均载客量为280万人次,在建还有200多公里。2001年,上海出租汽车以实施品牌战略推进新一轮改革,推出“大众”、“强生”、“锦江”、“巴士”、“农工商”五大企业品牌,提升全行业整体服务水平。

2推进燃气、供排水事业改革,努力提高服务供应的效率

90年代中后期,上海推动燃气、供排水事业的改革。

(1)在燃气行业实施产销分开。1997年7月撤销上海市煤气公司,新组建上海煤气销售和制气两大集团公司,改制上海焦化有限公司。新组建的三大集团公司依照公司法,相继建立法人治理结构,成立董事会、监事会。原市煤气公司下属单位均改制为有限责任公司,实施独立核算。

2000年9月和2003年11月,为适应燃气气源结构调整和天然气市场发展的要求,上海燃气行业又先后进行2次重大改革。撤销上海煤气销售集团公司和上海制气集团公司,组建上海天然气管网和上海燃气集团公司。在确保国家对主干管网有效控制的前提下,加快形成投资主体多元化,建设、运营市场化,政府监管法制化的燃气市场格局。上海燃气行业经过3次改革,基本完成阶段性目标,销售企业裂变重组后,区域性适度竞争的格局基本形成;燃气施工、液化气供应、表灶具生产销售等市场全面放开。

(2)在供排水行业实施裂变重组。1999年,上海供水行业变独家经营的市自来水公司为独立核算,成立自主经营的闵行、浦东、市南、市北4家公司,实行区域性经营。裂变重组的改革,在制水、输配、销售等方面形成相互比较、竞争的格局,提高服务水平,降低政府补贴。2001年,排水行业在事转企基础上,进行经营体制重组,实施投资、建设、管理、运营“四分开”。

(3)开放投资市场。在实施管理体制和企业经营改革的同时,燃气和供排水行业通过多种市场化手段,筹集建设资金,加快公用设施的建设。凌桥股份、原水股份等通过溢价发行股票和增资配股,筹集大量建设资金,用于供水设施的建设。2002年,供水行业通过国际竞标招商方式,溢价出让自来水浦东公司50%股权,组建全国供水行业第一家中外双方共同投资、共同经营、共担风险,不设固定回报的供水企业——上海浦东威立雅自来水公司。在金山廊下、崇明城桥等11座污水处理厂以及金山一水厂等自来水厂建设中,采取BOT方式,投资规模达20多亿元。

3实行市政、绿化和环卫行业管养分开,适应城市管理发展的需要

90年代中后期,上海开始对市政、绿化和环卫行业实施管养分开改革。

1998年初,浦东新区实行环卫行业事改企,并实行环卫、园林、市政三位一体综合养护的方式。同年5月,南市区、长宁区市政所率先进行管养分开试点。2000年,上海市政行业初步完成管养分开阶段性目标,实现全行业事企分开。2001—2003年,绿化行业完成全行业事企分开。2004年,实施全行业管养分开。至2005年,上海市政、绿化、环卫行业基本完成管养分开的目标。

通过改革,上海市政公用行业市场全方位开放,行业垄断局面已经打破;竞争机制全面引入,多元化投资结构基本形成,市政公用项目的投资得到增加,服务供应能力和水平明显提高,较好满足市民群众的需求,为上海经济社会的发展提供保障。

(四)建设工程管理体制改革

1改革建设管理体制,形成上海建筑市场统一管理格局

1993年,上海对建设工程管理体制进行重大改革,将上海建设工程管理局和建材工业管理局转制为企业集团,行政管理职能由市建委承担,同时成立上海市建筑业管理办公室和上海市建材业管理办公室,具体负责全市建筑业、建材业的行政管理职能和行业管理职能。

政府管理职能和企业经营职能分离后,上海从立法和执法入手,加强建筑业市场统一管理。一是制定地方性法规和政府规章。1997年市人大通过《上海市建筑市场管理条例》,2000年制定《上海市建设工程材料管理条例》,与此配套,上海制定14部政府规章或市政府规范性文件。二是建立统一的建设工程交易市场,制定实施相关建设工程设计、施工、监理招投标管理办法,建立市、区一体、综合管理和专业管理相配套的工程质量监管机构和网络体系。

2发挥体制优势,推进重大工程建设

1989年,市政府批准成立上海市重大工程建设办公室,由市建委牵头,相关的计划、建设、经济、交通、金融、物资、市政、公用、供电等14个部门参加。市重大办的职能是负责综合协调、集中推进年度重大工程项目建设。

在机制上,重大工程年度计划先由计划部门和建设部门综合平衡后提出方案,经市政府常务会议讨论决定,市政府正式发文安排。

3加强政府监管,促进建筑市场有序发展

(1)加强招投标管理和有形市场建设。从1984年起,上海开始试点建设工程招投标制度,并取得初步成效。随着外省市建筑施工队伍大量进入上海,建筑市场范围和规模不断扩大,为规范竞争秩序,1996年,上海成立全国第一家建设工程交易中心。初期只有房屋建筑工程项目进入,发展到涵盖市政基础设施、公路、水利、民航、港口等所有专业建设工程项目,建立由总承包、专业分包、建筑材料、中介服务等4个层次构成的种类齐全、比较完善的有形建筑市场体系。上海建设工程进场项目已覆盖全市全社会固定资产投资项目。

(2)加强工程质量安全监管体系建设。1984年上海成立市建设工程质量监督站,1986年成立安全监督站。全市组建市、区、县等地域性质监站19个、安监站19个,专业质监站15个、安监站7个,连同市建设工程质量检测中心,共62个监督机构,形成覆盖全市行政区域和建设专业领域的监督网络,对区域内建造的各类专业工程实施勘察、设计、施工、交付使用的全面监督。1994年《上海市建设工程质量监督管理办法》颁发后,建设工程管理部门先后制定一系列配套规章和技术文件,实现依法监督。

上海建设工程管理体制改革的种种举措,有效推动上海城市建设大发展。2000—2007年,上海共完成重大工程项目建设377个,浦东国际机场、洋山深水港、轨道交通、越江设施、东方明珠广播电视塔、金茂大厦等一大批项目建成,构成上海现代化城市基础设施体系的框架。

(五)房屋土地管理体制改革

计划经济体制下,土地使用是无偿、无期限、无流动,城市住房由政府财政投资建设,实行统一分配。住房是职工的福利,无偿分配给职工使用。住房建设成为政府沉重的财政负担。随着人口的膨胀和城市规模的不断扩大,上海住房越来越紧张。1979年,上海市区人均居住面积仅4.5平方米,人均2平方米、三代同堂的特困户不少,住房困难成为困扰市民群众的突出问题。

1改革住房制度,切实解决群众住房问题

80年代初,上海尝试将政府的“统建统配”体制改为政府和各部门各单位共同负担模式,先后建起一批鸳鸯楼,推行联建公助,试行组织住宅合作社,实行合作建房等等,对职工购买商品房给以一定补贴,1988年下半年,在小范围内试点向职工出售旧公房。

1991年,上海市九届人大通过《上海市住房制度改革实施方案》,推出“推行公积金,提租发补贴、配房买债券、买房给优惠、建立房委会”等措施,筹集住房资金,提高个人买房的积极性和经济能力。1993年,上海进行成套独用公房出售试点,1994年全面展开。1996年起,售后公房逐步推行上市交易,为市民通过市场化方式解决住房问题创造条件。至1998年底,上海累计出售公有住房72.93万套,建筑面积3869万平方米,约占全市可售公房的45%。同时,加大公有住房租金改革力度,先后5次提高房租,促进住房良性运行。

90年代上海住房制度改革中,实施公积金制度在全国是首创。至2007年底,全市累计归集住房公积金和补充住房公积金1513.78亿元,职工累计提取住房公积金和补充住房公积金838.92亿元,支持购房建筑面积10036.88万平方米。

1998年12月,上海市进一步深化住房制度改革。停止住房实物分配,逐步实行住房分配货币化。新建住房和腾空的可售公有住房原则上只售不租;住房分配货币化实行多种形式。

住房制度的深化改革,增强职工购买住房的能力,推动房地产市场的发展。至90年代末,上海已消化历年积累的空置房。

在住房商品化改革的同时,上海积极探索住房保障制度建设。1987年,上海就开始实施解决住房困难工程,把解决居住非常困难家庭的住房问题列为市政府为民办实事项目。至1999年底,全市先后解决市区人均居住面积4平方米以下的困难家庭近12万户,直接受益居民近50万人。1999年上海开始建立面向最低收入家庭的廉租住房制度,通过行政手段对最低收入家庭提供适当的住房。截至2007年底,上海有3万户家庭享受到廉租房保障。2003年后,上海开始探索全面建立住房保障体系,对“双困”家庭实施廉租住房政策,对公有住房承担家庭实施低租金和租金减免政策,对中低收入家庭实施购房贷款贴息等政策。同时,通过动拆迁,包括向符合条件的动迁居民供应配套商品房,以及平改坡和旧住房成套改造等多种渠道,切实改善困难家庭的住房条件。截至2005年底,全市共有3600多户城镇居民通过享受购房贷款贴息政策,改善自身的居住条件。

2培育和调控房地产市场,探索用市场化机制解决市民住房问题

1979年,上海推出侨汇商品房,以市场价出售给归侨和侨眷。1980年提出“广开门路加快住宅建设,鼓励个人购建住宅”的意见,并从统建公房中拨出部分住宅,以优惠价出售给职工。1981年以后,各单位自筹资金、自建住宅,一部分以市场价向社会出售,另一部分以优惠价出售给职工。为加强对房产交易的管理,1987年,上海成立市房地产交易管理所。

80年代上海房地产业突破计划经济模式的禁锢,但市场交易量非常小,房地产市场处于萌芽状态。进入1992年以后,房地产投资出现高潮。在政策方面,上海将各类商品房划分为内销商品房和外销商品房两大类,价格放开,随行就市,取消对从事房地产经纪活动的限制。1997年推开已购公房的上市试点,扩大存量住房受让人的范围。1999年上海出台深化住房综合配套改革政策,进一步推进住房分配货币化,降低住房转让、房屋租赁相关税费。2001年7月,进一步实行内外销商品住房的并轨,2003年5月,取消非居住房屋内外销租售对象限制,统一的房地产市场体系基本形成。

在改革开放和经济发展推动下,2000年后上海出现投资与消费同步增长的局面,2003年新建住宅竣工面积和商品房销售面积均超过3000万平方米,个人购房比例超过90%,已成为市场购房的主体。

在培育发展房地产市场中,上海对房地产市场进行一系列的调控。1993—1996年,针对投资过热、有效需求不足的情况,采取放开价格管制、“六类经营性用地”有偿使用、外资参与旧区改造导向、房地产开发项目结构调整等政策调整。1997—2002年,针对亚洲金融危机带来的内需不足,通过深化城镇住房制度改革,降低房地产交易税费、个人购房所得税抵扣、扩大个人住房贷款业务等,积极培育房地产业为支柱产业。

3改革土地使用管理制度,推动旧区改造

1986年11月起对外商投资企业开征土地使用费,迈开土地有偿使用的第一步。1988年以国际招标的形式推出虹桥经济技术开发区26号地块50年的使用权,拉开上海市土地使用权有偿出让的序幕。

1992年后,上海利用土地批租,加快城市建设和旧区改造的步伐。1992年,卢湾区将棚户简屋危房集中、急需改造打浦桥斜三基地使用权转让,建造高层外销房,将批租资金用于批租范围内864户居民和工厂易地安置,并将棚户“孤岛”改造成街心花园,将徐家汇路幅拓宽。斜三基地批租方式开创大规模成片改造旧区的范例,被广泛应用到上海土地批租中,推动上海旧区改造和老工厂搬迁。1994年开始,上海制定政策,鼓励外商投资企业在危棚简屋、二级旧里集中的地区和须搬迁的“三废”工厂基地进行内销商品住宅开发经营。1995年,上海探索试点盘活国有企业房地产,把国有工商企业使用的土地以内部转账的方式出让给国有工商企业集团,一大批国有企业通过自有土地房产开发调整生产结构,或通过土地置换转移至郊区,降低工业企业对中心城区的环境污染。

在土地批租中上海不断加强对土地的管理,逐步提高土地资源的配置效率。一是由单纯的新区出让向以危棚简屋为重点的旧区改造地块出让转变;二是由单纯的外销地块出让向外销、内销并存,再到内外销并轨转变;三是由经营性项目用地由无计划出让向实行指标控制转变;四是由协议出让为主向招标拍卖为主转变。

2003年以后,针对固定资产投资规模过大、房价上涨过快等问题,上海采取一系列措施,加强土地管理和调控。1996年,上海成立全国第一家土地储备机构——上海市土地发展中心。2004年6月制定实施《上海市土地储备管理办法》,推进土地储备。

住房制度改革、房地产市场培育和土地使用制度改革三方面相互配合,协调推进,较好缓解“住房难”的矛盾。2007年,上海城市居民人均居住面积提高至16.5平方米,超过香港、东京约4个百分点,市民住房自有率达87%,住宅成套率达94.2%。经过大规模旧区改造,累计新建住宅4亿平方米。房地产业占上海生产总值6.5%,发展成为上海经济的支柱产业。

二、主要经验

回顾总结30年上海城市建设和城市管理体制改革的实践,最重要的经验是:

1坚持解放思想,把“敢为天下先”精神贯穿于改革开放的全过程

在30年城市建设管理体制改革过程中,上海实施的许多改革举措,在全国不仅是首创,而且产生深远的影响。1980年建工局率先实行全行业利润留存包干,到1984年进一步在全国建筑行业推行百元工资含量包干。1988年上海公开向外资企业有偿转让土地使用权,成为改革开放后中国最早实行土地批租的城市之一。1991年上海在全国率先实施公积金制度,并在全国范围推广。1994年上海率先采用BOT方式建设延安东路隧道复线工程,特许经营迅速成为全国各地市政基础设施建设的基本方式之一。在工程建设方面,上海在全国建立第一家建设工程交易中心。在土地制度方面,把土地批租与旧区改造有机结合起来,在全国建立第一家土地储备中心。

2坚持以人为本,把解决市民群众“三最”问题作为改革发展的出发点和落脚点

以人为本是改革开放的根本。80年代初开始的上海城市建设和管理体制改革,起因于解决当时市民群众关注的“住房难”、“乘车难”、“环境污染严重”三大难题。随后的各项改革工作都围绕市民群众最关心、最直接、最现实的利益问题展开和推进。从住房问题看,从80年代开始的住房建设体制改革,推动联建公助,试点出售旧公房;到90年代推行公积金,买房给优惠,售后公房上市交易,直至取消实物分房,实施货币化;进入21世纪后推行廉租房制度,加强住房保障体系建设等,住房制度改革始终围绕着解决市民群众住房问题而不断推进深化。从公共交通看,出租车、公交汽电车管理体制机制改革初步解决市民群众出行难的问题后,针对城市范围扩大,市民需求不断增长的状况,上海加大轨道交通网络建设,积极实施公交优先发展战略,极大提高公共交通的服务供应能力。从环境建设看,适应市民对生活环境要求的日益提高,上海不断加强环境保护和建设工作,连续9年实施三轮三年环保行动计划,在城市生态环境发生好转的同时,上海又在城市管理中进行网格化管理,积极改善市民生活的软环境。90年代末,城市基础设施建设初步偿还历史欠账后,上海进一步围绕城市功能定位,加快港口、机场等枢纽型、功能性、网络化重大基础设施建设,提升上海城市功能,把解决市民群众眼前问题和长远发展的利益结合起来,不断改善市民群众的生活质量和水平。

3坚持市场运作,把提高生产和服务供应能力水平作为改革发展的重要目标

市场运作是改革开放的方向。在公用事业改革中,公交的体制、机制、票制改革,燃气、供水的裂变重组,引入竞争,不仅转变企业经营机制,而且明显提高服务供应的能力和水平。在筹建城建资金过程中,通过举债建设、多元化融资,放大政府投资的规模,缓解城建资金的紧缺。把土地批租和旧区改造结合起来,充分发挥级差地租的效应,走出解决市民住房问题和改造城市面貌的新路子。

4坚持开拓创新,把建立特大型城市管理模式作为改革发展的突破关键

开拓创新是改革开放的保证。上海城市建设和城市管理在推进体制机制改革过程中,把探索建立特大型城市管理模式作为改革发展的突破口,把握改革时机,统筹协调推进,加强系统性、计划性、全面性,为改革创造良好的氛围,提供操作的路径。在建立城市分级管理模式中,从1984年第一次下放事权,到2000年正式明确“两级政府,三级管理,四级网络”的特大型城市分级管理模式,前后经历15年的时间。从最初下放住宅规划、房产、市政、环卫、园林管理等部分事权,发展到在浦东新区综合配套改革,这种走小步、不停步的渐进式改革,确保改革工作的连续性和城市运行的稳定。公用事业改革,先选择公交体制机制改革为突破口,在取得经验成效的基础上,及时启动燃气、供排水等改革,随即再开展市政、园林绿化、市容环卫的改革。全面改革市政公用服务事业的管理体制机制,推动城市管理体制的改革。在城市建设和城市管理体制改革中,重视制度创新和制度保障,在土地使用权转让、公积金实施办法、建立建设工程有形市场等一系列改革中,事先都进行周密的制度设计,又在推进实践过程中不断加以修正和完善,及时上升为地方性法规或政府规章,为行业体制改革提供法律依据,保证“两级政府,三级管理”特大型城市管理模式的建立和完善。

30年间,上海城市建设和管理体制改革取得巨大成就,城市面貌发生巨大的变化,市民生活得到巨大的改善。但是,改革开放的规律性、系统性的认识需要在实践中不断深化完善。随着社会不断进步、城市现代化程度不断提高和市民群众对物质文化需求的不断增长,上海城市建设和管理面临着许多新情况、新问题,需要在新形势下进一步研究和解决。

一是城建领域的民生问题面临新的难点。住房制度改革中,注重运用市场机制解决市民居住困难,取得很大成效。但是,市场机制难以从根本上持续解决普通市民的住房问题,旧区改造难、中低收入家庭住房改善能力不足成为新的民生问题。公交改革中,公交企业实行市场化运作,大大提高服务供应能力。但是,市场化运作难以解决市民对公共产品日益增长的需求矛盾,交通拥堵、出行成本高成为新的突出问题。深化住房制度改革和公交管理体制改革,不断改善市民的住房和出行条件,已经成为新形势下城市建设和城市管理体制改革的迫切任务。

二是大建设后的城市管理面临新的任务。由于城市基础设施建设的严重欠账,30年上海城市建设体制和城市管理体制改革的重点取向是建设。2010年世博会举办,上海城市枢纽型、功能性、网络化的基础设施体系基本建成后,加强城市管理将面临新的历史性任务。

三是统筹协调城乡建设面临新的课题。90年代以来,尤其是“十五”期间,上海郊区农村基础设施建设不断加快,人居环境水平不断提高,为上海新农村建设奠定坚实基础、创造有利条件。但上海郊区农村特别是远郊地区农村,基础设施仍较为薄弱,农村生态环境不容乐观,农民住宅建设总体水平不高。统筹协调城乡建设,加快郊区农村基础设施建设和人居环境建设,解决城乡二元结构矛盾,是建设交通和城市管理工作面临的重大课题。

四是确保城市安全运行面临新的挑战。上海是一个特大型城市,又是一个国际化、开放度很高的城市,任何时候都必须确保正常有序运行,确保安全。但是,随着城市现代化程度的提高,城市正常运行所面临的风险也日益增大。大量的城市基础设施安全运行面临严峻挑战,各类自然灾害给城市安全运行带来重大风险,针对各种敌对势力的反恐防恐任务十分艰巨,涉及城建领域的各类群体性矛盾影响社会稳定。

(上海市城乡建设和交通委员会课题组)

当前访问量: 总访问量: