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上海农村改革开放30年

2010/2/9 13:29:32

一、上海农村改革30年的主要成就和基本经验

(一)农村改革的3个阶段

第一阶段:确立农村基本经营制度阶段

1978年党的十一届三中全会后,上海同全国一样,改革率先从农村突破,首先从家庭联产承包责任制(党的十五届三中全会改为家庭承包经营责任制)推进,并逐步建立以家庭承包经营为基础,统分结合双层经营的农村基本经营制度。

全面实行农业家庭联产承包责任制。1982年,上海郊区宣布取消“三不”(不搞包产到户,不搞分田单干,不搞口粮田),全面推进农业家庭联产承包责任制。至1983年5月,95.4%的生产队实行家庭联产承包责任制,承包的土地面积达21.46万公顷,农户105.4万户。至1984年,郊区除个别地区外,基本上普遍实行家庭联产承包责任制,极大地调动农民的生产积极性。

改革人民公社“政社合一”体制。1983年3月,上海郊区选择20个人民公社改革“政社合一”的体制,进行政社分设试点,把农村的政治组织和经济组织分开。1984年春,上海农村普遍建立乡(镇)人民政府以及村民委员会。1985年春,又普遍将公社改为乡经济联合社,大队改为村经济合作社,成立地区性合作经济组织,逐步理顺乡(镇)政府与合作经济组织的关系。

农民获得生产自主权。家庭联产承包责任制的全面推进,将农民从“以粮为纲”的单一经营的思想束缚中解放出来,使农民获得生产的自主权,农村多种经营蓬勃发展,种植业从单一的粮食生产转向以粮食和经济作物协调发展的粮经型结构;农业从种植业转向农、林、牧、副、渔全面发展;农村经济结构由原来的农业转向农业、工业、建筑等多种产业并举发展。同时,实施“菜篮子”、“米袋子”工程,改革土地耕作制度,变三熟制为两熟制,大大提高劳动生产率。

乡镇企业异军突起。上海充分利用国有大企业比较集中的优势,乡镇企业在冲破责难声中快速发展。1984年7月,市政府提出简政放权,增强县、乡发展乡镇工业的自主权。同年9月,明确下放新办企业的审批权限,减轻乡镇企业税负、鼓励科技人员下乡。市委、市政府及时提出“城乡一体化”的战略要求,以工农联营企业为主要特征的乡镇企业在郊区农村蓬勃发展,农村的大批农业剩余劳动力向乡镇企业转移。乡镇企业不仅成为上海郊区农村经济发展的重要支柱,同时使农村产业结构、农业劳动力就业结构发生重大变化。1990年乡镇工业产值达到235.1亿元,比1978年的16.3亿元翻了近4番。

第二阶段:确立农村基本经济制度阶段

1989年党的十三届四中全会以后,围绕农村确定基本经济制度,上海郊区继续深化改革。

推进乡镇企业产权制度改革。1992年邓小平南方谈话后,随着大批的外资企业引进和私营企业的产生,乡镇集体企业原有的体制、机制已经不适应市场经济的需要,于是从1992年起,郊区乡镇企业进入产权制度改革阶段。上海郊区共有乡镇集体企业1.91万户,至2000年底,通过组建股份合作制、有限责任公司、产权上市交易、嫁接外资、抽资承包、兼并等形式,改制1.75万户,占总户数的92%。并于1994年成立上海城乡产权交易所,促进产权置换的规范化运作。至2008年底,郊区的乡镇集体企业已基本实行产权制度改革。郊区乡镇企业改制中,共盘活存量资产130.8亿元,收回企业债务30.72亿元。这些资金用于发展生产占30%以上,归还债务占58%以上,安置职工资金占12%以上。乡镇企业改制后企业经营者责任心明显增强,企业活力明显提升,企业经济效益明显提高。

发展私营经济和外向型经济。1990年中央确立开发开放浦东的重大战略决策,上海掀起新一轮改革开放的热潮。郊区充分抓住这一历史机遇,松江县率先建立松江工业区,随之市政府批准每个区县一个市级工业区,开创上海郊区工业进入园区集约化发展的新时期。青浦县率先创办富民私营经济小区,开郊区发展私营经济历史先河。通过建立工业园区、私营经济小区,大力招商引资,发展私营经济和外向型经济,促进多种所有制经济共同发展。至2000年底,郊区累计批准“三资”企业9979多家,占全市“三资”企业总数的54%。郊区私营企业发展到115990户,累计注册资本964.2亿元,增加值占全郊区增加值总量逾两成,对郊区地方财政贡献率在17%左右。

改革农产品流通体制。从90年代初起,改革农产品的统派购制度,将粮、油、猪等重要农产品的统派购制度改为合同订购,并先后对水产品、水果、蔬菜、鲜蛋等农产品价格实行放开经营,逐步搞活流通。在中远郊建设“菜篮子”工程,建立一批农副产品生产基地,完善农产品交易批发、集市贸易等市场,促进上海农产品市场体系的发育,增强市场对农产品产加销的引导作用。同时,上海率先探索进行粮食流通体制改革,从原来粮食部门独家经营变为粮食部门与农工商商业部门等多元经营,加快粮食流通市场化的进程。

推进行政区划调整。为加快上海郊区的城镇化发展,适应上海改革开放和经济建设的需要,继宝山县改为宝山区后,1992年,经国务院批准,上海市委、市政府将闵行区与上海县合并扩建为新的闵行区,将嘉定县撤县设区建立嘉定区。1993年,撤川沙县,加上黄浦、南市、杨浦三区的浦东部分和闵行区三林乡合并新建浦东新区。此外,对徐汇、闵行、长宁、普陀、嘉定等部分区的个别乡镇进行微调。1998—2001年,金山县、松江县、青浦县、奉贤县陆续撤县建区,上海10个郊区县除崇明县外,全部进入城市化发展区。与此同时,乡镇机构也进行调整合并,由此推动乡村城市化进程。在推进行政区划调整的同时,市委、市政府提出简政放权,对市、区(县)、乡镇实行“三级政府,三级管理”,充分调动基层干部群众的积极性,使郊区农村的经济社会进入快速发展阶段。

第三阶段:确立统筹城乡发展阶段

进入21世纪以后,上海认真贯彻落实“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”的方针,采取一系列更直接、更有力、更有效的措施,逐步确立统筹城乡发展体制,农村改革进入一个新的发展阶段。

推进农村税费改革。自2001年以后,上海按照中央“多予、少取、放活”的方针,在全国率先开展农村税费改革试点工作。整个改革走出“三大步”:第一步,取消费不增税。全国第一步改革是费改税,上海在取消农民负担的村提留乡统筹后,不再提高农业税率。原来由农民缴纳用于乡镇、村公益管理的每年1.9亿元村提留乡统筹费,全部由市财政通过转移支付解决。第二步,取消向农民征收的农业税、农林特产税、屠宰税等“皇粮国税”。从2003年起,上海率先在全国缓征农业税和农林特产税,2004年起,按照中央的要求,全面取消农业税、农林特产税和屠宰税。全市免征农民每年缴纳的农业税1.43亿元,并停止执行农村义务工和积累工制度。第三步,推进农村综合改革。2005年开始,改革逐步向以推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制三项改革为重点的农村综合配套改革。

实行以工促农、以城带乡。围绕城市支持农村、工业反哺农业,根据城乡统筹发展的要求,上海加大农业基础设施和农村基础设施的投入,加大对种粮农民的直补,以及对农业的良种补贴、种植绿肥补贴、农机补贴、农资综合补贴,有效保护农民生产积极性;加大对农村社会事业的投入,推进农村义务教育“两免一补”,建立完善新型农村合作医疗制度,建立政府扶持与个人缴费的合作医疗筹资机制,减轻农民看病就医的负担;建立城乡最低生活保障线联动机制和老年农民养老金财政托底保障机制,确保农民基本生活保障,基本形成郊区农村养老、医疗为主要内容的广覆盖、多层次的农村社会保障制度;对集体经济相对困难村实行扶持,确保基层组织的正常运转;倡导中心城区与远郊区县开展经济技术、社会服务、人才交流等全方位、多层次的结对帮扶,实现城乡共建。

推进社会主义新农村建设。2006年以后,按照中央建设社会主义新农村的要求,围绕解决农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,发展农村经济,提高农民收入。抓住城乡规划体系与发展高效生态现代农业“两个重要环节”;着重解决农村基础设施与社会事业发展“两个薄弱环节”;实施富民强村与构建和谐村镇“两大工程”,推进社会主义新农村建设。

(二)农村改革的基本成效

1农业增产增效取得重大成绩

(1)农业布局结构进一步优化。上海农业在产业结构、布局结构、功能结构调整过程中,坚持稳定粮食生产不动摇,努力发展特色农业不放松,保障城市有效供应不间断。农业区域布局更趋合理,崇明三岛、黄浦江上游、杭州湾北岸和城郊结合部楔形四大农业板块的轮廓日渐清晰。30年间,尽管郊区耕地面积从1978年到2007年减少43%,但始终确保市场供应和城市安全。农业总产值由1978年的18亿元增加到2007年的256亿元,增长14.2倍。2007年,全市粮食和经济作物播种面积比由1978年的65∶35调整为43∶57;种植业、林业、畜牧业、水产业产值比重已分别由1978年的73.9∶0.3∶21.7∶4.7调整为49.5∶3.9∶22.7∶21.2,农业服务业比重为2.7%。

(2)农业科技水平进一步提升。上海农业在种源、设施、信息、生物工程等重点领域取得显著成绩,建立种质资源基因库和动物胚胎中心,获得一批具有自主知识产权、国际先进、国内领先的科技成果。上海农作物种植以及畜禽、水产(鱼类)养殖基本实现良种化。为农综合信息服务平台已在全市500多个村安装使用,农科热线已成为农村家喻户晓的技术咨询服务窗口。农业科技贡献率由1980年28%上升到2007年的60%;各项农业适用技术转化率由1980年20%上升到2007年的70%;主导品种和主推技术入户率达95%以上。

(3)农业组织化程度进一步提高。在坚持家庭经营基本制度的前提下,促进土地有序流转,农业规模经营不断扩大,到2007年底,2公顷以上粮田规模经营达65%。全市形成农业产业化龙头企业435家,其中国家级龙头企业11家、市级龙头企业36家。农民专业合作社发展势头良好,成立各类农民专业合作社705家,入社社员7万多人,带动农户13.5万户。农业经营方式正在向产业化、规模化经营转变。

(4)农业综合生产能力进一步增强。上海设施农业发展取得显著进展,正逐步改变千百年延续的“靠天吃饭”的局面。至2007年底,建成设施粮田6.8万公顷,设施菜田1万公顷,每公顷耕地农机动力达到4.2千瓦,农机综合作业水平达到65%,农业的土地产出率和抗御自然风险能力显著增强。由于农业现代化水平的提高,农业劳动生产率成倍提高,农产品单位面积产量明显提高。农业劳均产出由1978年的868元增加到2007年的31481元。

2农村经济社会各项建设取得重大进展

(1)农村经济实力明显增强。郊区实施“二、三、一”产业发展方针,重点发展第二产业,加快拓展第三产业,优化提高第一产业。农村综合经济实力跨上新的台阶。2007年郊区实现增加值4688.44亿元,比1984年的60亿元增长78倍。三次产业比重为2.2∶63.5∶34.3,其中一产为101.84亿元、二产为2796.21亿元,三产为1610.39亿元。区县财政收入1367.31亿元,比1978年增长170倍。

(2)农村工业化水平明显提高。2007年,郊区区县以下工业实现总产值15325.9亿元,占全市工业的66.3%。工业化水平不断提高,其中规模以上企业总产值达到10619亿元,占69.3%;落户在市级工业区中的大企业产业占30%。工业化推进城镇化,农村劳动力大量从第一产业转移到第二、第三产业。2007年,郊区农村80%以上劳动力主要从事二、三产业,其中从事工业占60%以上。

(3)农村城镇化进程明显加快。农村城镇化率由1978年的20%提高到2007年的65%。至2007年,郊区城镇建成区面积超过700平方公里,人均绿地面积20多平方米,燃气普及率达到97%以上,有线电视普及率达到72.1%,电话普及率每百人55号线。

(4)基础设施建设明显加快。郊区加快以路桥为重点的基础设施建设,形成“三环十射”的快速交通干线网络,郊区公路总里程8110公里,初步建成“15、30、60”(郊区各乡镇车辆15分钟可驰入高速公路网;中心城与新城道路可30分钟互通;高速公路网任意两点之间60分钟可达)为重点的市域高速公路,新建改建农村公路3000公里,郊区基本实现村村通水泥路或沥青路,75%的村公交通达。

(5)各项社会事业明显进步。农村基础教育设施和办学条件不断改善,郊区中小学设施建设全部达到市颁标准,通过推进农村义务教育管理体制改革,基本实现从乡镇统筹到区县统筹的转变,教育资源布局优化调整不断推进。农村居民家庭平均每百人劳动力文盲半文盲从1980年的16.9减少到2007年的2.3;大专以上文化程度的从1980年的0.2上升到2007年的9.4。建立健全农村基本医疗和公共卫生体系,参照中心城区的社区卫生服务改革逐步向社区卫生服务中心转化,实行集医疗、预防、保健、康复、健康教育、计划生育技术指导综合卫生服务方式。农村医院床位数从1980年的15966张增加到2007年的33040张;农村卫生技术人员数从1980年的7500人增加到2007年的36740人。积极开展农村文化体育活动,农村文化“三大工程”建设力度加强。农村基层组织不断得到巩固,农村精神文明不断得到加强,农村社会风气得到明显改善。

3农民生活水平取得明显改善

(1)农民收入不断增加。农民人均年纯收入从1978年的281元提高到2007年的10222元,增长736.4倍。特别是党的十六大以后,通过实施一系列积极的就业和保障政策,30年间,280多万农村劳动力转向二、三产业,农民收入持续快速增长,农民收入连续4年增幅超过10%,分别跃上7000元、8000元、9000元和10000元4个台阶。农民增收的渠道更加多元化,其中工资性收入是农民增收的主渠道。

(2)社会保障不断完善。上海不断完善包括农村社会养老保险、小城镇社会保险、新型农村合作医疗,以及农村最低生活保障等在内的社会保障体系,为广大农村居民提供基本社会保障。至2007年底,全市农民参加镇保人数为138.6万人,其中30万人按月领取养老金,月平均为519元,参加农村养老保险人数为74.16万人,享受农村最低生活保障人数为1.83万人,享受老年农民养老金财政托底补贴人数为20万人。

(3)生活条件明显改善。城乡公共服务日趋均衡,农村面貌发生显著变化,农民生活条件得到极大改善。农村平均每人居住房屋面积由1980年的17.09平方米提高到2007年的61.2平方米,增长3.58倍;农民生活消费支出由1978年的193元增加到2007年的8845元,增长45.83倍;农村恩格尔系数由1978年的53.7%下降到36.8%,下降近17个百分点。

(三)农村改革的主要经验

30年间,上海农村改革注重中央精神与上海实际相结合,注重政策的连续性与前瞻性相结合,注重工作的全局性与可操作性相结合,取得显著成效。

1坚持解放思想,勇于创新,是上海农村改革取得重大成就的首要条件

改革初期,实现家庭联产承包责任制时,由于受“一大二公”体制影响,改革受到很大阻碍,有些人认为“分田就是单干”,就是“辛辛苦苦30年,一夜退到解放前”。在引进外资和发展私营经济时,又引起姓“资”姓“社”的争论。30年间,围绕解放思想,上海多次组织在郊区进行思想大讨论,破除满足现状、小富即安、怕冒风险的小农经济思想,在改革发展的实践中牢固树立“三个有利于”的标准。充分调动广大农民群众的积极性,保证农村改革发展顺利进行。

2坚持尊重农民的意愿和首创精神,是上海农村改革取得重大成就的重要关键

上海农村改革从家庭承包责任制兴起,到两轮“菜篮子”工程的建设;从乡镇企业异军突起,到发展个体私营经济、兴建私营小区,引进外资,探索股份制、股份合作制等所有制实现形式;从发展农业产业化经营到组织农民专业合作社、建设现代农业园区;从推进农村城镇化到社会主义新农村建设等实践,都是广大干部群众在党的方针政策指引下,解放思想,大胆尝试,大胆探索闯出来的。各级党委和政府坚持从实际出发,尊重来自农民的一系列创造,并及时加以推广,从而使上海农村改革发展不断推向前进。

3坚持维护好、实现好、发展好农民利益,是上海农村改革的基本出发点

党的十六大以后,上海按照中央的统一部署,连续采取一系列意义深远的重大举措:率先在全国进行农村税费改革试点,从取消“乡提留、村统筹”到“缓征”、免征农业税,改革不断深化,并为全国农村改革积累成功经验;上海较早地给种粮农民以粮食直补、对适度规模经营进行补贴等政策;推进农村义务教育“两免一补”,在全国较早实现农村免费义务教育;通过提高统筹层面,探索建立政府扶持与个人缴费的新型合作医疗筹资机制,减轻农民看病就医负担;建立小城镇社会保险、农村社会养老保险、老年农民养老金补贴以及农村最低生活保障等制度,构建“广覆盖、多层次”的上海农村社会保障体系;实施城乡公共就业服务和促进就业相同的优惠政策,这些改革措施,得到广大农民群众积极拥护,使改革取得明显成效。

4坚持把握“两个趋向”,统筹城乡发展,是上海农村改革取得重大成就的重要途径

统筹城乡发展是促进城乡协调发展,解决“三农”问题的根本出路。改革开放30年,市委、市政府充分利用上海大城市的人才、技术、资源、信息等优势,加快实施“工业反哺农业、城市支持农村”的政策措施,提出“市区要体现繁荣繁华,郊区要体现实力水平”,不断加大对农业和农村基础设施投入,加大对农村社会事业的投入,鼓励和引导社会各方面力量参与新农村建设,中心城区与远郊区县开展经济、技术、人才交流等,实现城乡优势互补,使农村各项事业取得历史性进步。

5坚持从实际出发,因地制宜,是上海农村改革取得重大成就的关键措施

作为全国最大经济中心城市的上海农村,其发展路径明显不同于全国一般农村地区,工业化、城镇化进程快,市场化、信息化、国际化程度高。针对这些优势特点,在改革开放30年间各个重要发展阶段,上海围绕推进城乡一体化发展,因地制宜地采取一系列行之有效的改革措施。1984年,上海提出“城乡通开”;1985年,提出“城乡一体”;1986年,郊区发展实行“一二三四”的方针(即城乡一体化,二个立足点,三业协调发展,建设四个基地);1992年起,实施“两级政府,两级管理”体制,走简政放权的路子;90年代后,上海调整产业发展方针,郊区实施二、三、一发展的方针;并提出三个重心转移,即经济发展的重心由市区向郊区转移,工业发展由市区向郊区转移,建设重心由市区向郊区转移;2002年,提出“围绕城乡一体化,加快农业现代化、农村城市化、农民市民化”的目标;2004年后,围绕城乡统筹发展,努力推进农业现代化,发展“高效生态农业”,推进农村城镇化建设,推进社会主义新农村建设等等。这些改革措施符合中央要求,结合上海实际,体现时代特征,使郊区的经济社会得到快速发展。

二、制约上海农村改革发展的主要矛盾和存在问题

改革开放30年,上海农村发生巨大的变化,取得巨大的成就,但上海农村进入快速城镇化阶段,农业处在重要的转型时期,深层次矛盾凸现;城乡差距依然较大,农村面貌与上海建设“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的要求还不相适应;农民增收面临诸多制约因素,促进农民持续增收的长效机制尚未形成。制约上海农村改革发展的主要矛盾是农民日益增长的物质文化需求与落后的生产方式不相适应,其深层次矛盾仍然是长期积累下来的城乡二元结构矛盾,表现为适应社会主义市场经济的农村体制机制尚不健全,发展的内在活力不强,农业兼业化、农村空心化、农民老龄化的现象日趋明显。

(一)农业基础依然比较薄弱

1农业组织化程度比较低。随着农业现代化进程的加快,小规模的家庭经营难以适应千变万化的大市场需要

这一矛盾在城市化进程较快的上海农村表现得尤为明显(户均经营耕地规模仅为0.21公顷),而要在坚持家庭承包经营制度的基础上发展土地适度规模经营,必须加快土地流转,但碰到两大难题:一是由于城镇化建设步伐加快,土地级差不断提升,土地流出方农民对流转价格的期望值越来越高,而受让方农民的农作物亩均产出提升有限;二是由于非农就业的不稳定,农村社会保障的不健全,土地对于农民仍然是重要的基本保障,农民难以从根本上离土离乡离农。需要进一步加快发展农民专业合作社等农业规模经营组织,以及各种社会化服务组织,提高农业组织化程度。

2农业生产要素外流加剧

随着农村工业化、城镇化的推进,农业的各种生产要素外流加剧,土地、资金、技术、人才等生产要素大量转移到城镇和二、三产业。大量农村青壮年劳动力外出,务农主力军是50岁~60岁的中老年农民,年龄偏大、文化程度普遍偏低。耕地面积逐年减少,农业发展受资源要素的刚性约束不断加剧。需要进一步加大对农村和农业的支持力度,推动城乡产业协调和融合发展,促进城市资金、人才、技术和信息等要素向农村流动。

3农业支持体系尚未建立

一是财政支农资金稳定增长缺乏量化比例。近几年各级都加大对农业的投入,特别是市级财政对农业投入增长较快,但区县和乡镇相对不足。由于对财政投入缺乏刚性指标,具体落实难度较大。二是农业补贴政策有待进一步完善。现行的农业补贴主要靠政策调整,支持保护体系还不完善,特别对农产品丰年有余时,或发生自然灾害时,缺乏应有的支持保护政策,在一定程度上影响农民的积极性。三是农民贷款难、担保难问题突出。由于农村集体土地上投资建设的各类设施,不能作为财产登记,因此不能向银行作为财产抵押贷款,农业投入缺乏财产权制度。同时,农业银行、农村信用合作社改为商业银行后,支农性为农服务的金融机构缺位,郊区发展农业生产贷款难、担保难问题比较突出,现代农业建设缺乏金融支撑。

(二)农村发展依然比较滞后

1镇村规划变化大。农村规划滞后,即使有规划也经常有变化

规划的不确定性使农业基础设施不断让位于城镇化过程中城镇建设和二、三产业发展的需要。一些地区农业发展和农村建设规划难以落实,给现代农业和新农村建设带来很大难度。

2基础设施相对薄弱

通过实施“万河整治”、“清洁家园”、农村路桥改造、农村污水治理等工程,农村面貌得到改善。但由于历史欠账多,加上农村村宅分散,基础设施配套难度大。总体看,农村基础设施建设相对滞后的状况并没有从根本上改变。

3村级组织运转困难

随着政府公共管理和服务职能不断向村委会延伸,管理成本下移,加之许多公共事业建设需要村级承担一定数额的配套资金,造成村级支出不断增加。而村级经济收入有限,远郊和农业地区村级组织运转困难的情况十分突出。市委、市政府加大政策扶持力度,但确保村级组织正常运转的保障机制尚未全面建立。在机构改革过程中,很多乡镇取消农业分管镇长,区县、乡镇涉农管理部门也不断缩减撤并,基层“三农”工作管理服务部门面临着“人散线断网破”的危险,影响农村政策的执行和落实。

(三)农民增收依然难度较大

1工资性收入增长潜力小

已转移出去的农村富余劳动力受学历、技能等因素制约,非农就业的层次相对偏低,提高收入难度很大;而尚未转移的农村富余劳动力,由于受年龄、就业岗位等因素影响,转移难度也相当大,农民增加工资性收入空间正在缩小。

2农业经营性收入增长难

近年来工农业产品的剪刀差进一步扩大,“粮价涨分,化肥涨元”,特别是农资价格大幅度上涨,将各项农业补贴的增收效应稀释甚至抵销、倒挂。

3农民财产性收入来源少

房屋出租、承包地流转是上海农民财产性收入的主渠道,近年来农民房屋出租收入逐渐减少,依靠承包地流转增加收入也有限,农民普遍缺乏财产积累和创业资本。虽然近年来上海农民收入逐年增长,连续4年迈上4个台阶,但城乡居民收入差距仍在拉大,由2003年的2.26∶1扩大到2007年的2.31∶1。

(四)城乡二元结构矛盾依然比较突出

1公共财政覆盖农村的体制尚未健全

上海各级财政对农业、农村公共产品的投入力度不断加大,但与城市相比,农村公共产品的投入,无论是总量还是水平,相对都较低,农村许多公共产品的投入还是要依靠农民或集体经济弥补配套,农村基础设施和社会事业发展仍然比较落后。按照城乡一体化的要求,尚有较大的差距。

2基本农田生态补偿的机制尚未建立

随着上海农业生态功能的凸现,郊区基本农田与生态、水源保护区域为确保粮食安全、改善生态环境作出重大的贡献,但由于尚未建立资源有偿使用制度和生态补偿机制,土地产出比较效益差,农业基础不稳的问题突出,需要在市级层面建立全市性的生态补偿机制。

3农民利益保护的体制机制尚不完善

随着农村城镇化进程的加快,各类矛盾不断凸现。上海被征地农民虽然已基本进入小城镇社会保险,但由于在被征地过程中对农民的补偿较低,一些失地农民的非农就业困难,户籍转性的被征地农民仍然享受不到与城市居民同等待遇,进城后成为城市居民中的低收入阶层。失地农民利益保障、农村动拆迁补偿和集体资产处置问题,已成为引发郊区农民上访的主要原因。郊区开展农村集体经济产权制度改革的探索,实行资产股份制,但由于对农村集体经济组织缺乏法律制度安排,农村集体经济组织或股份合作制企业无法进行法人登记,给改制的村集体经济组织运作、经营带来许多困难。

三、推进上海农村改革发展的目标任务、重点内容和对策建议

(一)推进农村改革发展的目标任务

上海推进农村改革发展的目标任务是:根据完善社会主义市场经济体制,形成城乡经济社会发展一体化新格局的要求,继续解放思想,全面深化农村改革,着力解决城乡分割、城乡之间要素分配不均、农村发展滞后等突出问题。坚持工业反哺农业、城市支持农村,加快建立新型的工农关系和城乡关系,在推进工业化时同步推进农业现代化,推进城镇化时同时加强社会主义新农村建设,推进市场化时着力引导资源配置向农村倾斜。在坚持农村基本经济制度和基本经营制度的同时,加快在一些重要领域和关键环节上的改革创新,着力构建一个充满活力、富有成效的体制机制,为郊区农村经济社会的发展提供强大动力和制度保障,不断激发农业的增产潜力,激活农村的要素潜能,激励农民的创业热情。让农民平等参与现代化进程,共享改革发展成果,不断缩小城乡差距。

(二)推进农村改革发展的重点内容

上海农村改革发展的重点是:

1加大统筹城乡力度,加快形成城乡一体化发展新格局

着力推进城乡发展规划一体化;着力推进城乡产业布局一体化;着力推进城乡基础设施建设一体化;着力推进城乡公共服务一体化;着力推进城乡劳动力就业一体化,提高农村社会保障水平;着力推进城乡社会管理一体化。

2坚持农村基本经营制度,创新农业经营机制

加快发展农民专业合作社,提高农业组织化程度;推进农业产业化经营;完善土地承包经营权流转制度;加快现代农业产业体系建设与科技创新体系建设相结合

3推进农村综合改革,强化为农服务

推进乡镇机构改革;推进农村义务教育改革;推进县乡财政管理体制改革;稳妥推进乡村债务化解工作。

4推进农村集体经济组织产权制度改革,赋予农民财产权

推进村级集体经济股份制改革;积极推进征地留用地制度;增加农民财产性积累。

5加快农村金融体制改革,建立支农性金融服务体系

引导各类金融机构到农村开展业务;加强农村信用担保;完善农业贷款担保机制;推进农业保险。

6完善政府管理体制,提高行政效能

切实转变政府职能;全面加强农村基层建设。

(三)推进农村改革发展的对策建议

一是坚持因地制宜分类指导;二是加强城乡统筹的制度建设;三是完善强农惠农政策;四是加强和改善对“三农”工作的领导;五是建议提请国家层面解决问题。

(上海市农业委员会课题组)

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