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上海行政管理体制改革30年

2010/2/9 11:31:58

一、上海行政管理体制改革的回顾

中国行政管理体制改革是在传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨、在政治体制改革的大背景下展开的。上海的行政管理体制改革同样是在全国行政管理体制改革的大背景下开展的。在推进整个经济体制改革的进程中,上海努力探索和建立适应社会主义市场经济和经济中心城市功能要求的新的政府管理体制。

(一)上海行政管理体制改革的阶段性特征

1启动和目标探索阶段(1978年党的十一届三中全会至1992年邓小平南方谈话和党的十四大)

(1)中国经济体制转轨的主要特征。这一阶段,改革从农村开始突破,逐步向城市推进,从特区试点向沿海、沿江和内地推进。农村经济体制改革率先展开,实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制;随之展开以搞活国有企业、扩大国有企业自主权为重点的城市经济体制改革;围绕建立竞争性市场机制和宏观间接管理体制相应推进价格、流通、计划、财税、金融体制的改革;设立深圳等5个经济特区,开放14个沿海城市。经历由“计划经济为主,市场调节为辅”,到“有计划的商品经济”,再到“建立适应有计划商品经济发展的体制应该是计划经济与市场调节相结合的经济体制和运行机制”的过程。

(2)中国行政管理体制改革的主要特征。这一阶段,主要是开展以调整政府经济管理职能为重点的政府机构改革。

——1978年12月:党的十一届三中全会明确提出,中国经济管理体制的一个重要缺点是权力集中,应该有领导地大胆下放,让地方企业有更多的经营管理自主权,认真解决中央部门、地方、企业和劳动者个人4个方面的主动性、积极性和创造性。

——1982年:中国进行改革开放以来的第一次机构改革。这次机构改革的重点是干部队伍的年轻化,对转变政府职能的认识处在萌芽状态。

——1984年:党的十二届三中全会通过《中共中央关于经济体制改革的决定》,首次明确提出:中国经济体制改革的方向是有计划的商品经济。明确要求政府机关“实行政企职责分开,正确发挥政府管理经济的职能”。虽然没有明确提出转变政府职能的概念,但已比较明确地涉及到转变政府职能的主要内容。

——1986年:中国进行中等城市机构改革试点。这次改革,首次明确提出转变政府职能的概念,进一步提出转变政府职能是机构改革的核心观点,对综合经济部门和专业经济部门提出转变职能的具体要求。

——1987年:党的十三大召开,进一步强调中国经济体制改革的目标是逐步建立起有计划的商品经济新体制。对中国改革开放以来的第二次机构改革进行部署,强调机构改革要以转变政府管理职能为核心,要把转交政府职能作为区别以往机构改革的主要标志;明确提出政府对企业要由直接管理为主转到间接管理为主。

(3)上海行政管理体制改革的主要特征。上海这一阶段也是以转变政府经济职能为重点,主要是体现在“减法”上。

尽管中国的改革开放始于1978年,但城市经济体制改革主要是从1984年开始的。上海行政管理体制改革在1984年以前沿用的仍是计划经济体制。上海行政管理体制改革的探索始于1984年。

——1984年,上海政府经济职能转变的重点主要是:减政放权,精简高效;缩小指令性计划,扩大指导性计划。把市政府特别是市计划部门过于集中的权力,一部分还给企业,一部分分解到其他委办局和区县。但这个阶段计划体制的框架并没有真正突破资源配置的“总龙头”,还是靠政府的计划部门操作。

2框架构建阶段(从1992年邓小平南方谈话和党的十四大到21世纪初)

(1)中国经济体制转轨的主要特征。以党的十四大确立建立社会主义市场经济体制改革目标为标志,改革开放进入新阶段。这一阶段改革开放的总体任务是,构建社会主义市场经济体制基本框架。改革开放的主要进展是:按照建立现代企业制度的方向,深化国有企业改革,推进国有经济的战略性调整;取消生产资料价格“双轨制”,进一步放开竞争性商品和服务的价格,培育市场体系;国家计划管理总体上实现从指令性计划向指导性计划的转变,构建新型宏观调控体系;建立以分税制为核心的财政体制和以增值税为主体的流转税体系;实行汇率并轨,实现人民币在经常项目下的可兑换,加强中央银行的调控职能;开放一批新的沿江、沿边及省会城市,加入世界贸易组织;开展多种形式的社会保障制度改革试点,建立城镇职工基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险制度;科技、教育、卫生等体制改革取得重要进展。

(2)中国行政管理体制改革的主要特征。明确提出把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务上来,下决心深化行政体制改革和机构改革。

——1992年:党的十四大第一次明确提出,中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济新体制。中央对中国改革开放以来的第三次机构改革进行全面部署:明确提出改革要适应社会主义市场经济的要求,政府职能的转变是“上层建筑适应经济基础和促进经济发展的大问题”。并明确提出:要加强宏观调控和监督部门,强化社会管理职能,减少具体审批事务和对企业的直接管理,做到宏观管好、微观放开。

——1997年:党的十五大部署中国改革开放以来的第四次机构改革。在九届全国人大第一次会议上,《关于国务院机构改革方案的说明》明确提出:“按照社会主义市场经济的要求,实现政企分开。要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来,把生产经营的权力真正交给企业。”明确中国政府职能转变的目标定位,是中国政府职能问题上一个带有根本性意义的重大突破。在概念上,第一次明确提出“公共服务”这一市场经济中关于政府职能的科学化、规范化概念。

(3)上海行政管理体制改革的阶段性特征。这一阶段,上海明确提出实行市与区县“两级政府,两级管理”体制。

这一阶段政府职能转变重点体现在“加法”上。在扬弃与计划经济相适应职能的同时,增强市场经济需要的经济管理职能。上海明确提出政府的经济管理职能要实现四大转变:从过去实物量管理为主转向价值量管理为主;从过去抓微观经济活动为主转向宏观调控为主;从过去直接管理为主转向以间接管理为主;从过去搞单一计划转向组织、培育和发展大市场。明确政府经济管理职能,主要是集中精力把大事管住管好,包括“五大二调”:出大思路、拟大政策、抓大项目、搞大平衡、建大市场,加强宏观调控和加强协调服务。同时,明确提出实行市与区县“两级政府,两级管理”体制。

在积极探索政府经济管理职能转变的同时,开始探索政府经济管理职能与国有资产管理职能分开的问题。1993年,上海撤销原设在财政局内的国资局,成立上海市国有资产管理委员会,初步实现社会经济管理职能与国有资产所有者职能的分离。随后,又逐步撤销全市的行业主管局,组建国有资产授权经营公司或大型企业集团公司。这一阶段的政府职能调整与转变是非常剧烈的,带有突破性的,行政管理体制改革已经由适应性调整转向战略性(实质性)调整。

3体制完善阶段(党的十六大以后)

(1)经济体制转轨的主要特征。党的十六大宣告中国“社会主义市场经济体制初步建立”,改革开放开始进入完善社会主义市场经济体制的新阶段。这一阶段改革开放的总体任务是,以科学发展观和构建社会主义和谐社会战略思想为指导,全面完善社会主义市场经济体制,从以经济体制改革为主到经济、政治、文化、社会体制改革协同推进。

(2)中国行政管理体制改革的主要特征。明确中国政府的四大职能“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”,明确深化行政管理体制改革,建设服务型政府的任务。

——2002年:党的十六大进一步明确界定中国政府的四大职能,提出“完善政府的经济调节、监管、社会管理和公共服务的职能,减少和规范行政审批”。

——2003年10月:党的十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,进一步强调要加快转变政府职能。明确提出:“深化行政审批制度改革,切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。这一表述界定政府与企业(市场主体)的根本性关系。同时,推进中国改革开放以来的第五次政府机构改革。

——2005年10月:党的十六届五中全会通过的“十一五”规划,指出要把行政管理体制改革放在一个十分突出的位置。明确提出:加强行政管理体制改革,是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。完善社会主义市场经济体制,建设一个法制的国家,离不开行政管理体制改革。改革正处于全面深化和攻坚阶段。攻坚阶段要攻好多难关。比如说金融体制改革、资本市场发展、国有大中型企业的改革等等。解决这些难点,都离不开政府行政管理机制改革,行政管理体制改革,它既连接社会体制改革,又连接政治体制改革,处于中心环节。

——2007年:党的十七大提出要加快行政管理体制改革、建设服务型政府。

——2008年2月:党的十七届二中全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》。国务院机构开始第六次改革。国务院新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后,除国务院办公厅外,国务院组成部门设置27个。

(3)上海行政管理体制改革的主要特征。这一阶段上海注重重塑计划管理体系,切实加强对国有资产的监管和管理,强化对市场的监管职能,强化对国民经济的宏观调控职能,强化社会保障职能,强化规划管理职能。与此同时,致力于推进一系列旨在理顺政企关系的改革,包括推进政府部门的全行业管理,解决体制内与体制外的不平等问题;推进控股公司改革,推进行政审批制度改革;推进信用制度改革;推进政府机构改革,等等。在这一阶段有两大改革举措:一是推进行业协会和市场中介组织的改革与发展,着手解决传统体制下行业协会“二政府”的问题及其发育严重不足的问题。为此,专门成立行业协会发展署和市场中介发展署。二是撤销经委与商委组建新经委,并全面解除绝大部分国有企业与市政府主要委办局的直接隶属关系。这两方面重大改革举措,对政府职能转变,建立新型政企关系具有重大战略意义。这一时期,上海行政管理体制改革已经进入自觉地按照社会主义市场经济体制的本质要求,自觉地全面重塑的新阶段。

(二)上海行政管理体制改革的主要做法

上海围绕政府职能转变、行政组织调整、管理体制变革,结合国际化大都市特点,在推进现代政府行政体制建设方面主要取得一些进展。

1创造性地推进国有企业和国有资产管理体制改革,着力解决政府对微观经济领域过度干预问题

(1)以实施行政性公司改革、改制行业管理局、撤销行政主管局、组建国有资产营运主体、完善国资授权经营公司为突破口的综合配套改革,促进政资分离、政企分开,转变国有企业经营方式,提高政府部门管理效率,促进新型政企关系确立。

(2)建立国有资产出资人制度,形成具有上海特色的国有资产管理体制新框架。建立市国资委、国资营运机构(授权经营公司)、国有企业3个层次,由市国资委综合授权区县国有资产管理体制框架,形成以国有资产所有者为主线的国资管理体系,以加强监事会管理为抓手的国资监督体系。

(3)以国有控股公司改革为重点,加快推进国有经济战略性结构调整。上海以国有控股公司为主体,充分发挥市场配置资源的基础性作用,加快国有企业产权多元化改革步伐。国资管理部门对国有资产,从关注总量增长转向关注质量、主导力的增强;从以条块为主的优化重组转向跨地区、跨行业、跨所有制的优化重组;在原先侧重调整内部产业结构的基础上,进一步向所有制结构调整转变;更突出的是,强调国企内部尤其是授权经营公司法人治理结构之间的利益制衡,从而为国有资产的安全运行和经济体制的顺利转型提供内、外两方面的动力保障。

2逐步推进公共财政体系建设,推进建立公共服务型政府

(1)努力改善公共收入结构,在建立综合财力为基础的政府融资体制的同时,优化公共支出结构和引进公共支出企业化管理理念。公共支出就其本质而言,是政府职能行为的成本。建立公共财政体系,就必须引入企业化政府的理念,就必须以提高效率为中心,引进市场化运作机制,大力改善支出方式。公共支出已经在财政支出中占主导地位。在社会公共事业支出中,行政管理支出保持在3%的较低水平;在建设性支出中,城市基础设施建设支出比重增加到20%左右;社会保障支出,从1997年开始,年均以两位数的增幅增长。一般的经营性投资从占预算内外的26%下降到10%左右。

(2)打破行政垄断,运用市场机制,形成社会各方广泛参与的社会性公共产品和公共服务提供体系。在城市基础设施建设方面,已走上市场化运作的轨道,政府垄断经营的格局开始打破,多元经营、鼓励竞争的格局正在形成;在社会公共事业方面,社会力量参与格局初步形成,投资结构正在从政府单一投入转向财政性投入、民间投入、社会捐赠和成本收费等多元投入。

(3)努力提高公共支出效益,实行零基数预算管理办法,全面推行政府采购制度。

3再造政府组织机构,变革政府管理理念和运行机制

政府职能与政府机构设置相辅相成、相互影响。政府机构改革,是行政管理体制改革中的一个极为重要的制度性环节。改革开放以后,中国先后5次进行政府机构改革。上海较大的改革也有5次:

(1)第一次是1982年,主要围绕干部人事制度进行改革,推进干部队伍年轻化,在体制、机构调整方面改革力度并不大。

(2)第二次是1995年,按照中央关于建立社会主义市场经济体制目标要求,在转变政府职能、理顺政企关系、精兵简政、提高效率等方面都采取实质性措施。特别是在政企分开、政事分开、转变政府职能、加强经济宏观调控和社会管理等方面都有较大进展。包括按照政企分开的原则,大力精简专业经济管理部门,将纺织、仪表等19个专业经济管理局改制为13个企业集团和6个控股(集团)公司,从行政管理体制上突破计划经济时代政企不分的坚冰;按照政企分开原则,组建国有资产管理机构,率先进行国有资产管理体制改革;按照精简、统一、效能的原则,调整和完善综合经济管理部门,增强政府的经济综合调控能力。成立上海社会保障委员会、社会保险管理局和市医疗保险局,初步形成以养老、失业和医疗保险为主的主干型社会保障体系;组建市房屋土地管理局、市教育委员会、市广播电影电视局,逐步健全和加强政府社会公共事务管理功能。同时,探索市区“两级政府,两级管理”,郊区“三级政府,三级管理”体制。

(3)第三次是2000年,机构改革的最大特点是突出强调转变政府职能。中央明确提出要把政府职能切实转变到经济调节、社会管理、公共服务等方面来,把企业生产经营和投资决策权真正交给企业。强调政府职能的转变要与财政职能转变相配合,明确提出,要建立公共财政体制框架,把政府职能转变到公共服务上来。这次机构改革精简机构力度大,机构设置有创新。按照国务院的明确要求,上海市政府精简机构、人员编制达50%,是历次机构改革中力度最大的一次精简。在新机构设置上,充分体现上海作为特大型城市加强综合管理的需要。以城市管理体制改革为主线,调整和加强城市管理机构和执法监督机构,在文化、知识产权、信息化等部门组建和调整相关机构,进一步加强政府的社会管理和公共服务职能。将原来的建设委员会和市政管理委员会办公室合并并组建建设和管理委员会,实行建管并举;组建市水务局,实现水行政的统一管理;组建城市交通管理局,初步理顺上海的城市交通管理体制;将原文化局、广播电影电视局合并组建文化广播影视管理局,初步形成“大文化”的管理格局;对行使具体行政行为事业单位进行改革,建立行政事务执行机构的新型执法体制。这次机构改革,还明确一些转变政府职能的措施和途径,包括解除政府机关同所办经济实体和直属企业行政隶属关系,实行政企分开;大力培育及规范发展行业协会和社会中介组织,实行政社分开。

(4)第四次是2003年,主要是根据党的十六大明确提出的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的政府职能定位,调整和强化综合调控职能部门,优化政府功能结构,形成与市场经济发展程度相匹配的政府职能体系。包括改组设立发展和改革委员会,将市政府经济体制改革办公室的职能划入发展和改革委员会;适应大都市工业、商贸发展的需要,实行工商结合,撤销经委和商委,组建新的经济委员会;组建国有资产监督和管理委员会,实行管资产与管人、管事相结合,理顺和完善国有资产管理体制;清理整顿市级议事协调机构和临时机构,由原来的226个精简为92个,精简幅度达59.3%。这次机构改革,最为重要的是撤销原来的经委与商委,组建新的经济委员会,强化产业规划功能;由市国资委统一管理全市国有企业的国有资产,将国有企业与政府之间的联系由行政隶属关系转变为资产纽带关系。

(5)第五次是2008年,上海根据国务院机构改革要求,按照大部制原则重新调整和设置机构。包括组建经济和信息化委员会、商务委、人力资源和社会保障局、城乡建设和交通委员会、交通运输和港口管理局、规划和国土资源管理局、绿化和市容管理局,市财政局和市地方税务局分别设置,市食品药品监督管理局由市卫生局管理,市海洋局和市水务局合署办公,不再保留市社会服务局,市劳动教养工作管理局调整为市司法局的内设机构。这次机构改革后,市政府设置工作部门44个。这次机构改革,最为重要的是按大部制要求重新调整职能,进一步推进政府职能转变。

4不断提高社会组织市场化程度,推进社会管理主体多元化建设,逐步实现从政府管理向政府治理的转变

在传统体制下,政府职能存在着“越位”、“错位”的现象,占据相当一部分应由社会自我管理、自我调节的领域。最近几年,上海高度重视培育与发展现代中间组织,特别是注重推进行业协会与市场中介组织的改革与发展。

(1)按照市场化原则推进行业协会发展。切实推进政企分开,支持行业协会自主办会,履行服务、自律、代表、协调职能,初步形成布局日趋合理、作用逐渐显现的行业协会工作新局面。

(2)积极推进中介机构与政府部门“脱钩”和改制,促使中介机构逐步成为独立的执业主体,自律机制明显加强。

(3)上海市人大常委会审议通过《上海市促进行业协会规定》、市政府制定《上海市经济鉴证类中介机构规范管理的若干意见》,加强行业协会和中介组织的规范化、法制化管理。

5加快行政审批制度改革,变革和再造程序和流程

行政审批或者叫做行政许可,是一种行政管理方式,也是一种行政执法行为。但是,在发达的市场经济国家,行政审批只是一种辅助性方式,具有操作规范、范围较窄、事务较少、作用较小的特点。中国的行政审批制度,形成于计划经济时代,具有范围广、环节多、随意性强、操作繁琐、作用大等浓厚的计划经济色彩。一个建设项目的行政审批需盖100多个图章,有9道主要程序、35个审批环节、150个工作日。申办一个企业,共需提供6次~7次材料,分别提交给工商、税务、经委、统计、财政、海关、外汇、质监等部门,缺乏协调和整合,重复的占70%~80%。上海按照中央的部署一直在推进行政审批制度改革,按照凡是市场手段可以调节的,如用招标、拍卖、转让等市场手段调节的,凡是属于企业自主权范围的事项,凡是社会中介组织可以承担的事项,凡是能用政策、法规调节的事项,政府不再审批的原则,先后3次对各个部门的行政审批事项进行清理。至2006年底,上海共依法取消和调整1044项行政审批事项,占总数的51%。同时,上海积极推进配套制度改革,2002年底市政府颁布《规范本市行政审批工作的若干意见》。同时,在企业设立环节,全面实行并联审批和告知承诺制,并取消部分前置审批事项,将一些前置审批事项改为后置审批,实行“先照后证”;在企业年检环节,实行联合年检和网上年检等。总的看,通过行政审批制度改革,政府管理经济活动的方式已经大大改善,以经济手段和法律手段为主,辅之以必要的行政手段的经济调控体制正在形成。从而有效地推进行政管理体制改革。

6推行政务公开,加快电子政府建设

2002年,上海着手建设以公务网、政务外网、政府门户网站为主体的电子政务基础框架。至2007年底,电子政务基础网络平台进一步完善,公务网、政务外网基本覆盖市区两级政府部门,可支持各类业务应用和部门间的信息交换共享。2004年,上海在全国率先颁布并实施《上海市政府信息公开规定》,建立政务信息公开联席会议制度,政府的教育、房地资源等15个公众关注度高、公益性强、公共权力大的部门先行政务信息公开,逐步推动重大决定草案、行政处罚、非公文类信息等方面的信息公开,建立重大决定草案公开情况备案、政府信息公开监督检查和评估等制度,探索建立档案查询、现场咨询等多种形式的政务信息“一门式”服务机制。至2007年底,全市政府部门主动公开信息累计达25.87万条,80%的信息公开申请得到满足和部分满足。在建设完善电子政务系统的同时,上海把信息化技术的应用延伸到社区建设和管理领域。2005年底基本形成以ADSL宽带接入为信息通道,以1个市级社区服务中心、14个区级社区服务中心、108个街道社区服务中心为节点的信息网络框架,并辐射全市居委会。

7完善“两级政府,两级管理”体制,构建特大型城市政府管理新架构

80年代后期,特别是进入90年代,随着浦东开发开放,上海在全国改革中的地位从“后卫”一跃成为“前锋”,经济社会发展加快,城市建设和管理任务日益繁重。为适应形势的变化,上海着手打破传统的集权管理模式,努力探索适应国际化大都市特点的城市管理新体制。上海按照事权与财权相统一的原则,围绕“决策权力下放、管理重心下移”,着力构建特大型经济中心城市管理新架构,形成城区“两级政府,两级管理”和郊区“三级政府,三级管理”的管理模式。向区下放部分财权和管理权,建立市和区两级财政。1985年,市政府首次向区县下放部分经济管理权。1988年,国务院原则批准上海的财政包干方案后,在实行区县财政包干制的同时,市政府又一次向区县下放财政、计划、城建、劳动、人事、编制、物价、财贸、外贸、民用公房、中小学教育等方面的管理权,实行市、区(县)两级政府负责制。这次改革的力度十分有限,并未真正触及以条为主的管理体制。

90年代初期,上海提出建设现代化国际大都市的战略目标,但现实状况是城市基础设施落后,历史欠账包袱严重,需要最大限度地调动区县政府的积极性,让区县承担一部分旧区改造、商业发展和市政设施建设任务。上海明确提出“两级政府,两级管理”的城市管理和建设方针。1992年4月,市政府再次向区县政府下放财税、引进外资、城区管理、劳动管理、商业管理、基建管理、价格管理等方面的事权。1994市与区县实行分税制。

90年代中后期,“九五”期间,上海按照市场经济体制和增强中心城市功能的总体要求,继续推进政府职能转变,进一步理顺市与区县两级的职能,不断地完善“两级政府,两级管理”体制。1995年按照事权与财权相统一、建设与管理相统一、局部与全局相统一、放权与转制相统一、下放财权与加强审计相统一的原则,先后2次较大规模扩大区县政府在利用外资、项目审批、城市规划、资金融通等方面的管理权限,进一步与区县政府明责分权。一是确保城市空间布局优化方案实施。按照中央商务区、中心商业区、内环区和外环区4个层次梯度的空间布局,上海设想将市中心划分为“东、南、西、北”几大块,每块都有各自的功能分工,形成合理的功能分区结构,中心城区的行政区划作适当调整,使行政区划与功能分区基本一致。二是合理界定市与区县在城市建设上的职能分工。市政府主要负责全市关键性和跨省市的大型基础设施建设,市内区域性的道路建设和市政公用设施,由区县一级政府承担。三是区政府承担的社会管理职能也要逐步分解。将大量的社会管理职能转移给街道,包括社区服务、社区管理等,最终形成“两级政府,三级管理”的体制结构。四是郊县建立城市型的行政管理体制。随着市中心人口和产业大量向郊区迁移,上海的各个郊县都有可能发展成中等规模的城市。同时,管理重心向街道下移,形成第三级管理层面;向居委会延伸,构筑第四级服务网络。

21世纪初,根据事权与财权相一致的原则,进一步梳理市与区县两级财政体制,财政税收逐步走向属地化;进一步完善财政转移支付政策。结合产业转移和小企业下放,加快完善区县的产业功能,提高区县的回旋余地,增强区县的综合实力。全面推行“税收属地征收,地方税收分享”的财税体制,分类实施“11863”计划,建立有利于各区县错位发展、适应城市分级管理需要的公共财政体制。在浦东新区实行“税收属地征管,地方税收分享,基数差额退还”的财税体制。其他区县在税收户管、财力分配和事权划分等现行体制要素不变的前提下,实行“分类指导、差别政策”的财税体制:在崇明县试行“税收委托征管,地方税收全留,公共项目补差,生态专项扶持”的财税体制;嘉定、青浦、松江、南汇、奉贤、金山、闵行、宝山8个郊区,在市级工业园区内试行“税收委托征管,地方税收增量全返,专款专用”的财税体制;黄浦、静安、卢湾、虹口、徐汇、长宁6个中心城区,试行“特定行业税收委托征管,地方税收增量全返”的财税体制;普陀、杨浦、闸北3个城郊结合区,试行“特定行业税收委托征管,地方税收增量垒返;特定市级企业地方税收增量全返,专款专用”的财税体制。

8完善社区建设实体化和管理网格化,不断强化社区管理,逐步构建公共安全体制

(1)加强街道办事处的社区综合管理职能。发挥街道办事处作为区(县)政府派出机关“组织领导、综合协调、监督管理”的职能,发挥强化综合管理、监督专业管理、组织公共服务、指导自治组织的作用。明确街道办事处对辖区地区性、社会性、群众性事务及社区管理、社区服务、社会治安综合治理等负全面责任,行使组织领导、综合协调、执法监督等行政职能。

(2)增强街道、居委会财力。将区级财政每年新增收入的1%~2%划拨街道,将街道经济组织上缴区级财政的部分税费返还街道,用于发展社会事业。实行“条费块转”,由区财政连续2年每年向新建街道增拨30万~50万元、向新建居委会增拨3万~5万元专项经费,用于社区管理和社区服务。将市、区两级用于绿化、环卫、市政等方面的专项经费相应核拨给街道办事处,定向用于专项支出。由区财政按全市职工工人月收入水平核定开支,保障居委会工作人员的收入水平,并适当提高居委会的办公经费标准。

(3)完善社区行政管理和协调机制。理顺条块关系,一是在街道办事处内设市政委员会、社区发展委员会、社会治安综合治理委员会、财政委员会等条块协调组织。二是在街道建立警署、工商所、房管办、环卫所等于区行政体系对应的机构,充实第三层次管理体系的力量。三是对区政府派驻街道的机构实行双重管理。四是将区级行政部门的部分权力向街道和专业派出机构转移,相应扩大街道和派出机构在城区管理方面的权限。

(4)构建社区“一口管理、内部协办”的行政服务机制。运用信息化手段,构建以社区行政事务受理中心为“一口受理”前台,街道、区(县)、市相关部门职责分明、联系紧密、“内部协办”为后台的政府公共管理和服务网络。

(5)形成社区网格化行政管理执法机制。逐步建立“边界统一、协同巡查、分类执法”的社区行政管理执法机制,确保对社会事件作出应急联动反应和协同处置。

(6)强化社区服务功能。在财税、用地、用房、收费价格等方面采取倾斜政策,鼓励街道、居委会、社会团体、经济组织和个人兴办社区服务和社会福利事业,以实现资源共享,推进社会福利事业社会化进程。

经过30年的改革探索,上海基本找准政府在市场经济中的角色定位,走出一条具有中国特色、时代特征、上海特点的行政管理体制新路,上海当前的行政管理体制基本符合中国初步建立社会主义市场经济体制的阶段性特征。上海行政管理体制的改革取得以下主要成效:(1)从资源的配置方式看,市场配置资源的基础性地位基本确立,行政资源配置的比重已大大减少。(2)从政府职能看,政府直接从事和干预微观主体生产经营的职能已大大弱化,经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能明显增强。政企、政事、政社之间的边界正在逐步清晰。(3)从管理体制和运行方式看,政府行政服务意识得到深化,特别是过去主要为所谓“体制内”的国有企业服务的有限服务理念正在逐步转变,为全社会服务的无限服务理念正在逐步形成和深化。(4)从政府行为和工作重心看,行政行为服从于长官意志的行政内容随意性和行政裁量的自由度得到限制,行政行为的法定化、规范化程度不断提高。政府经济工作不计代价地单一追求高增长目标的现象开始得到一定程度的抑制,政府工作重心逐渐集中到统筹经济社会协调发展、人与自然和谐发展上来。(5)从城市管理模式看,探索出一种适合上海特大型国际大都市的网格化城市管理模式。

但是,上海在行政体制改革方面仅仅取得初步成就,正如完善社会主义市场经济体制是一项长期而艰巨的任务一样,深化行政体制改革,建立现代政府行政体制仍然是上海面临的一项非常紧迫和长期而艰巨的任务。

(三)近年来上海深化行政管理体制改革的主要进展

1实施机构改革,进一步转变政府职能

2004年新一届政府机构调整后,提出建设服务政府、责任政府、法治政府的目标,按照执政为民、求真务实的要求,积极推进政府职能转变,切实增强政府执行力和公信力,不断提高行政效能。

(1)全面深化政府机构改革。全面清理整顿市级议事协调机构和临时机构,由原来的226个精简为92个,精简幅度达59.3%。

(2)推进政企分开、政事分开、管办分离,进一步理顺政府与企业、市场、社会的关系。一是实施管养分开,推进政企分开。先后在市政、绿化、市容环卫、文化等领域,开展以政府管理职能和养护作业功能相分离为特征的管养分开改革,加大政府部门与下属企业脱钩的力度,确保企业的生产经营和投资决策自主权落实到位,政府把抓经济的主要精力放到为各类市场主体服务和创造良好发展环境上来。二是实施管办分离改革,推进政事分开。分别在卫生、水务、交通等领域,开展以政府在社会事业管理职能和举办职能分离为特征的管办分离改革,成立上海申康医院发展中心,承担政府办医职能和市级公立医疗机构管理运行职能;将供排水企业按产权关系划归市城投总公司,实现所属企业与政府部门脱钩;将巴士、强生等城市交通运营企业划转国资委统一管理。三是按照在规范中发展,在发展中规范的原则,加快行业协会和市场中介机构发展。理顺行业协会管理体制,对行业协会进行改革调整,并重点推进会计、税务、律师、工程造价、房地产估价、资产评估、专利代理等7个方面经济鉴证类中介机构脱钩改制。

(3)完善公共财政体系框架,进一步增强公共财政的民生保障作用。市与区县财税体制改革基本完成,分三步走实行“税收属地征管、地方税收分享”的市与区县财税体制改革。转移支付力度不断加大,市级分享新增财力全部用于增加对区县的转移支付。公共财政的民生保障作用进一步增强,加大对社会事业发展的支持力度。

2深化行政审批制度和行政执法体制改革,严格规范政府行为,不断提高政府信息透明度

(1)以贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《中华人民共和国行政许可法》为契机,全面推进依法行政。制定《上海市贯彻实施国务院(全面推进依法行政实施纲要)的意见》,从推进政府信息公开、完善决策程序、规范公共财政收支、简化行政审批手续、增加行政审批工作的透明度等多方面规范政府行为,切实加强政府依法行政,把政府工作纳入法制化、规范化轨道。

(2)进一步提升政府规章质量,严格行政规范性文件制订行为。制定《上海市行政规范性文件制订和备案规定》,新制定的规范性文件数量得到明显控制。

(3)深化行政审批制度改革,基本依法完成行政审批事项清理。过去的五年,全市共取消、调整行政审批事项345项(其中取消203项、调整142项)。其中,《中华人民共和国行政许可法》颁布后,全面展开行政许可事项清理工作,取消102项,占全市创设的许可项目的50.2%。同时,着力推进专题改革,市政府专门制定《上海市企业注册登记“并联审批”办法》、《关于本市行政审批实行告知承诺制度的意见(试行)》、《关于本市开展年检制度改革的意见》、《上海市房地产建设项目(招标拍卖用地)审批管理程序改革方案》等。实施企业注册登记告知承诺网上并联审批,开展“一表受理、一网运作、一次发证”的“三个一”改革。将38项事项在全市范围内实行“告知承诺”审批方式。积极推行联合年检、企业年检申报备案制。在浦东新区开展第四轮行政审批制度改革,审批事项从最初的724项减少到244项,改革率66.3%。同时,在企业设立直接登记、实施行政审批“一口受理、一单到底、一口收费”等方面取得率先突破。长宁区开展两轮房地产建设项目审批改革,将区房地产建设项目的审批时限由355个工作日减少到70个工作日,审批图章由157枚减少到17枚。2008年上海开展深化行政审批制度改革调研,制定《上海市企业投资项目核准暂行办法》、《上海市政府核准的投资项目目录细则》、《上海市外商投资项目核准暂行管理办法》、《上海市企业投资项目备案暂行办法》、《上海市境外投资项目核准暂行营理办法》等,改革投资管理体制,提高审批效率。

(4)深化行政执法体制改革,进一步完善文化、城市管理综合执法。按照严格执法、公正执法、文明执法的要求,坚持责任与权力相统一,完善文化和城市管理领域综合执法,进一步理顺执法体制,整合执法资源。文化领域综合执法改革方面,上海首先通过委托执法的形式,整合各类文化执法资源,推进文化领域综合执法改革。2005年1月起,委托执法变为授权执法,由市文化执法总队集中行使原由文广影视、新闻出版、体育、旅游等行政管理机关行使的全部行政处罚权。城市管理领域综合执法工作方面,2004年2月起,综合执法范围扩大到建设、市容环卫、市政工程、绿化、水务、环保、公安、工商、房地资源和规划等部门的行政处罚权,2005年8月1日设立上海城市管理行政执法局,将城市管理综合执法工作推进到市区两级全面深化。此外,按照国办《关于推进行政执法责任制的若干意见》,上海推行行政执法责任制的工作全面展开,并建立行政执法过错责任追究制度。

3不断建立健全决策、执行、监督相协调机制,完善政府运行机制

(1)建立健全公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制,形成多层次的决策规范体系。一是健全社会公示、重大决策听证制度,凡是与群众利益密切相关的重大事项,包括公用事业价格调整、重要基础设施建设、重大行政许可事项设立等,在决策时实行社会公示制度和听证制度。二是健全重大事项决策专家咨询制度,对一些具有全局性影响的重大决策,广泛组织专家论证,对一些专业性、技术性较强的重大决策,一般都组织实施环境影响评价、交通影响评价、就业影响评价,更加全面地对项目进行评估;致力于建立多层次、多学科的智囊网络,既注重加强与科研院所、高校、民间研究机构的联系,也着力加强政府内部咨询机构建设。三是按照民主集中制的要求,健全重大问题集体决策制度,对重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用(三重一大),在深入调查研究、广泛征求意见、充分加以论证的基础上,严格按法定程序,由集体讨论决定。

(2)建立健全政府制度建设,落实工作责任制,坚持和完善分工负责、合力推进的工作格局。进一步完善工作制度、程序,保证执行规范有序。市政府制定《市政府工作规则》、《关于加强市政府自身建设的若干规定》等一系列规章制度所组成的制度体系,特别是抓住市政府常务会议是市政府决策的主要形式这一关键,进一步修改和细化《市政府常务会议制度》;针对各部门工作重的关键环节,形成城市规划审批与管理、土地资源管理、公共财政、社会保障、重大项目审批、国资管理等一批行之有效的专项制度和操作规范。坚持权力与责任相统一,落实政府工作责任制,切实做到有责必问,有错必究,严格按程序和规则办事,切实维护制度的严肃性和权威性;按照“阳光是最好的防腐剂”的原则,促进政府执行公开透明,确保决不随意操作、无序操作、越权操作。坚持和完善政府内部分工负责、合力推进的工作机制。

(3)建立健全内外结合的全方位、全过程监督机制。在监督内容上,重点加强对公权力大、公益性强、公众关注程度高的部门的监督,加强对政府性资金和社会公共性资金使用的监督,加强对掌握权力的人的监督。在监督方式上,主动接受人大执法监督、工作监督和政协民主监督,贯彻落实《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》,加强与人大、政协的沟通联系。加强政府内部监督,发挥监察、审计部门的作用,加大执法监察、效能监察和廉政监察的力度;对重点领域、重点部门、重点资金、重点项目,强化审计监督;同时,在规划、环保、市容等方面加大市级政府部门对区县的体外监督力度,在传统的工商、公安等部门拉条管理的基础上,对食品药品监督、质量技术监督等执法部门也实行垂直管理。

二、上海行政管理体制改革的总体考虑

党的十七大提出“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”的要求,十七届二次全会通过《关于深化行政管理体制改革的意见》,进一步明确下一步深化改革的方向。按照中央的要求,结合上海实际,借鉴国际有益经验,提出进一步深化上海行政管理体制改革的基本取向、主要目标和战略举措。

(一)基本取向:实现“三个转型”

1实现从传统政府向现代政府的转型

现代政府应具备以下特征:(1)有限政府。要将政府管不了、管不好的事情交给市场和社会管理组织去做。政府是有所为有所不为的有限政府。(2)服务政府。现代政府主要是创造环境、搞好服务的服务型政府,重点关注公共产品和服务。(3)民主政府。政府决策更加讲求民主化,更加注重信息的公开和多方的参与。(4)法治政府。政府要更多地运用法律手段管理社会事务。(5)责任政府。现代政府应该是一个完全负责任的政府,把公众视为公共管理机构的客户,兑现对公众的服务。(6)高效政府。现代政府应该是一种讲效率、讲绩效的政府,要在政府系统内部引入企业化管理机制,大力推进公共服务市场化,推行公共服务绩效化管理。(7)电子政府。现代政府应该是充分利用现代信息技术、讲求行政效率的电子政府,公共信息公开透明。(8)组织结构扁平型政府。现代政府的行政层次相对较少,组织结构综合化、扁平化。(9)治理型政府。现代政府坚持以人为本,方便群众,保障公民、法人和其他组织的合法权益是现代政府的一项基本职责。大量发展社会组织,提高社会组织化程度和自治管理水平。(10)柔性与灵活的政府。现代政府对社会事务具有灵活的反应机制,能根据环境变化及时调整自己的政策和行政方式。

2实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转型

(1)从经济建设性主体向经济性公共服务主体转变。通过有效的宏观调控和管理、制定科学的中长期发展规划、及时发布公共性政务信息和市场预警信息、加强市场监管和打破行政垄断等实现转变。(2)从以生产总值(GDP)为中心向以提供制度性公共产品(制度创新)为中心转变。即政府为社会直接提供的最重要的产品不是直接投资,而是制度性的公共服务产品,主要包括:建立健全现代产权制度、规范重要资源(如土地)的配置方式、建设有利于公平竞争的法治环境。(3)从单纯注重经济增长向同时关注社会和谐发展转变。要高度关注由社会矛盾引发的不利于经济社会持续发展的问题,包括收入分配问题、区域差距问题、资源保护问题、循环经济问题。(4)从行政性管制向法制化、规则化管理转变。政府的管理行为必须以合法、透明、明责、法治、回应、有效为本质特征,探寻公共利益最大化的实现途径;寻求公共物品或服务供给的多元主体,实现政府职能的适度收缩和政府规模的相对缩小,形成政府、私营部门以及非营利组织良性互动的治理模式。

3实现组织架构的转型

适应特大型城市发展的新要求,上海行政管理体制需要进一步完善已有的“两个平台”。(1)在经济管理方面,要加强宏观管理和全行业管理,综合平衡、规范、引导和约束区县经济发展;(2)在规划管理方面,要加强集中与协调,在充分发挥区县积极性的同时,增强规划的有机统一性;(3)在财税管理方面,要控制债务风险,激发区县活力,释放区县自主发展潜能;(4)在城市管理方面,要建立综合管理机制,强化区县的管理职能;(5)在社区管理方面,要加强街道管理职能,增强区县社会服务功能。对于市一级层面,主要是制定城市规划、经济调控、环境治理、资源利用等重大政策,并实施监督协调,特别是注重解决与建设现代化国际大都市目标密切相关的国际化、信息化、市场化、法制化等全局性重大问题。对于区县一级层面,主要是侧重于解决区域内经济发展、城市管理和社会管理等问题,承担大量区域内决策性和操作性工作。

(二)主要目标

按照建设现代政府、公共服务型政府和创新国际化大都市城市管理体制的要求,行政管理体制改革的目标可以概括为“五个基本”:

1基本实现政府职能向经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的转变

要在以往改革的基础上,进一步推进政企分开、管办分离,使政府直接干预经济活动过多过滥的局面根本改观;通过引入竞争机制和市场化操作方式,通过实施全行业管理和财力调整,在公共服务的供给和扶持方式上加快突破,加快推进公共服务型政府建设的步伐。

2基本建立适应全球化、市场化要求的现代政府行政管理体制

在建设“四个中心”和国际大都市的过程中,必须特别注重国际化水平的提高,而政府在提升城市国际化水平过程中具有十分关键的作用。在加入世界贸易组织过渡期结束的现实条件下,上海在“十一五”期间必须加快国际化运行规则的制定,积极应对全球化、国际化对行政管理体制的挑战。

3基本形成高效、协调、规范、民主的政府运行机制

无论是决策的民主化、实施的网络化、反馈的信息化,还是监督的综合化、评估的社会化,都离不开社会化程度提高和市场化水平提升的支撑。因此“十一五”期间,加快政府运行机制的全面创新,必须切实提高社会化程度和市场化水平。政府行为的转变、行政效率的提高、法治环境的建设是行政体制改革的重要内容,也是上海“十一五”期间行政体制改革的突破口和重要目标。

4基本形成纵向扁平、横向收缩、外围扩张的公共服务型组织体系

按照建设公共服务型政府的要求,行政体制改革必须减少政府核心权力部门架构上的机构层级,增加为社会提供服务的部门。行政组织架构一要纵向扁平,即尽量减少层级,通过各种手段减少行政组织体系中的中间部门,或削弱这些部门的独立性,提高行政效率。二要横向收缩,即构建大部门和超级部门,减少控制幅度,提高部门综合协调能力。三要外围扩张,即将一些专业的服务职能交给非行政机构(代理机构),由这些机构代表政府向社会提供服务。

5基本建立权力、组织、管理、能力协调的国际化大都市管理模式

市一级层面政府要更加注重政策制定、宏观经济调节、城市规划、市级层面公共产品的提供等职能的建设;区县一级层面政府要更加注重辖区内城市管理、社会管理、综合监管、区级层面公共产品提供等等职能的建设。市区分级管理要实现集权与分权协调、职能与组织协调、规划与管理协调、事权与财权协调、能力与环境协调。

三、上海行政管理体制改革的战略举措

按照行政体制改革的基本取向和目标要求,以及行政体制改革的基本思路,结合浦东新区综合配套改革试点,围绕职能转变、管理体制和组织体系创新、资源配置方式改革、行政运行效率提升和城市管理完善,实施以开放促改革和系统推进战略,在五方面着力突破。

(一)加快转变政府职能,推进公共服务制度体系建设

1实施政府职能公共化战略

要将有限的资源集中于核心公共领域。要建立公共管理体制,建立非歧视的政府公共政策系统,实行无差别的市场准入管理。

2实现政府管理的全行业化和全社会化

核心问题就是着力解决行政性垄断问题,提高市场效率。(1)探索建立国有股权优化配置制度,全面建立现代企业产权制度,加快推进政企分开。(2)全面实行“管办分离”,推动政府部门与所属非行政机构的脱钩,实现政府管理的全行业化和全社会化。政府部门的管理职能要面向全行业、面向全社会,主要是承担政策制定和宏观管理。

3深化公共服务部门的改革,重构公共服务体制框架

(1)统一公共服务部门管理体制。改革现行登记管理机关和业务主管单位双重许可的管理制度,成立独立的公共部门监管委员会。(2)统一公共服务部门登记管理法律规范。构建一个建立在科学分类和分层基础上,包括备案注册—登记认可—公益认定的三级民间组织准入制度。(3)统一公共服务部门税收政策和社会保障制度。无论其资产属性如何,凡是提供相同公共服务职能的,其税收政策应该统一。改革现行社会保障制度,采取新老划分的做法。(4)制定鼓励社会力量参与公共服务发展的政策。(5)健全评估机制,加强对公共服务部门的统一事后监管。建立科学、公正、权威的公共服务部门评估指标体系,建立公共服务部门问责制。

(二)创新政府管理体制,改革社会管理模式,改造政府运行体制

1改革社会管理模式,建设“小政府、大社会”

(1)加快培育与发展行业性自律组织和社会中介组织,包括大力加强市民自治管理。重点是推进老协会的改革与转型;建立一大批与上海产业相适应、有利增强中心城市功能的新的行业协会。(2)通过分权、竞争等各种形式打破传统上公共行政执行主体单一化的垄断局面。政府要改变投资方式,由公共服务的直接提供者变为公共服务业发展的促进者。(3)建立多元化的投资与经营补偿制度。

2改造政府运行体制,建立决策、执行、监督、评估协调机制

在新一轮机构改革中,要大胆创新现有的政府组织结构,可以借鉴发达国家实行决策、执行、监督三权分离的模式。(1)将性质相近的事务决策职能相对集中,建立综合精干的决策机构。(2)建立高效的政府执行体系。(3)强化对政府部门的监督。建立相应的社会性监督机构,拓宽、畅通社会及新闻舆论对政府各种行为的监督渠道。(4)探索创新建立由人民群众直接行使部分行政管理权的组织。(5)创新决策机构与执行机构的运作机制,保障决策、执行职权分离的实现。

3改革资源配置方式,完善国有出资人制度,加快行政审批制度改革,完善现代市场体系

(1)全面建立经济性、契约性的国资代理体制。(2)深化行政审批制度改革。从清理审批事项、改进审批方式、再造审批流程、创新管理方式、加强监督制约入手,进一步减少审批事项和收费项目,简化审批程序,优化审批环节。(3)加快培育现代市场体系和社会信用体系,特别是社会信用体系。

(三)再造组织体系,强化顶层统合,建立扁平化政府组织架构

1强化顶层统合,加强跨机构与跨部门管理

上海要按“大部门制”要求,创造条件,实行“大行业”、“大产业”管理模式,推进政府公共服务与市场监管的综合管理;设立综合性的“大社会”、“大文化”、“大交通”管理机构。

2强化公共服务组织结构建设,抓好4项制度安排

抓好决策咨询制度、专业执行制度、机构控制制度和权力监督制度的建设。

3强化专业代理机构建设,创新政府治理结构

通过推行对原政府部门进行分拆、将原有事业单位转变为政府代理机构、新成立专业性的政府代理机构等措施强化专业代理机构建设。

(四)完善政府运行机制,建立危机管理机制,提高行政效率

1引入市场机制,改革政府管理模式

在政府管理中引进市场机制,主要包括在公共服务领域引进竞争机制,在政府运作中引进竞争机制;对政府官员实行聘任制等等。

2引进信息化技术,加快建设电子政府

(1)推动政务信息公开。政府有责任与义务以更便利的方式和更通俗易懂的语言让公众更容易地获得政府的信息。(2)建立政府与公众之间的互动回应机制。建立起跨越政府机关、企业与公众之间的互动机制。(3)提高政府内部运作效率。通过行政程序简单化、统一化,政府业务电脑化、网络化,实现政府内部的相互沟通。(4)创新管理方式。通过“电子政府”,政府掌握的社会信息资源可以最大限度实现社会共享,从而充分发挥信息资源的社会效益和经济效益。(5)保障信息安全。保障“电子政府”安全运行的问题,防止高科技犯罪和“黑客”入侵等。

3建立危机管理机制,构建政府有效控制体系

(1)着力建立和完善政府包括预防、应变和处理的“危机管理”机制。(2)建构多层面结构的有效控制系统。(3)形成政府、媒体与公众的良性互动。建构政府主导的控制系统,必须通过形成政府、媒体与公众的良性互动才能实现。

4建设和谐有效的政府运行系统,创新政府管理机制

(1)建立以公众为导向的服务提供机制。扩大政府决策的公众参与;政府公共服务如何应以社会评价为主。(2)营造政府与社会的协同机制。政府要更加注重行业服务规划和政策制定,并严格监督执行;公众有权利在平等公正的基础上获得公共服务,有权利选择服务提供主体和服务项目,对公共服务提供中的违规行为有权利向政府部门提出控告和获得损失赔偿。(3)建立地方政府间公共服务的协作机制。包括转移政府服务、加强地方政府间统一协调、政府间合作公共服务项目的互惠互助等。(4)完善政府服务提供的责任机制。

(五)改革城市管理架构,构建国际化特大型中心城市管理体制新体系

1完善市与区两个管理平台,推进大都市发展协调管理模式

国际化大都市政府以二级制为主,既保证城市管理的统一性,又使政府工作能够贴近民众。对于上海而言,更要适应新形势的要求,进一步强化市与区县两个管理平台。要逐步提升郊区政府的地位、下放管理权限、扩大管理范围、增强上海郊区政府的统筹协调能力和独立性。要特别考虑郊区统筹协调能力增强的问题。核心是要弱化“条”的直接管理。

2完善城市社会管理和公共财政体制,提高城市管理效能

推进城市社会管理体制改革,要全面建立健全各种社会矛盾的化解机制、社会治安综合治理机制、城乡社区管理机制等,特别要针对特大型城市特点,建立健全各种应急机制,提高应对突发事件的能力。要进一步完善地方分税制,重点是科学界定事权划分,完善转移支付,增强区县政府财政实力;还要建立健全公共财政管理的组织体系。

(上海市发展和改革委员会课题组)

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